“Quem dera, ou talvez não, que as coisas fossem assim tão simples.” Este é o primeiro comentário do ex-secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural, Francisco Gomes da Silva, referindo-se à intenção manifestada pelo actual titular da pasta das Florestas, João Catarino, quando afirmou, em entrevista ao PÚBLICO, que via “com bons olhos” a gestão dos fundos europeus destinados ao sector passar da tutela da Agricultura para o Ambiente, através de “um papel mais activo” do ICNF – Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas.

Francisco Gomes da Silva diz que João Catarino teve “esta liberdade de linguagem” levado “certamente pelo entusiasmo”, já que o PDR [Programa de Desenvolvimento Rural – PDR 2020], que está sob tutela do Ministério da Agricultura, “é financiado pelo FEADER [Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural] e pelo Orçamento de Estado”. E é “o próprio regulamento do FEADER que estabelece a necessidade de existir uma Unidade de Gestão por cada Estado-membro”, à qual cabe “zelar pela gestão e implementação dos respectivos Programas de Desenvolvimento Rural”.

“Não faz, por isso, qualquer sentido falar na ‘transferência da gestão dos fundos europeus do sector das Florestas para o Ministério do Ambiente através do ICNF’ ou outro qualquer organismo”, diz Gomes da Silva ao PÚBLICO.

O ex-governante, actual director-geral da consultora Agroges e docente do Instituto Superior de Agronomia (Lisboa) até concorda que o ICNF – “admitindo que ele é, ainda, a Autoridade Florestal Nacional” – deva ter um papel mais activo no desenho das medidas florestais do PDR. “É claro que estou de acordo.”

Aliás, diz, “nada impede que o ICNF, devidamente instruído pelo senhor secretário de Estado das Florestas, interaja com o GPP [Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral, tutelado pelo Ministério da Agricultura], a quem está acometida a competência de desenhar o futuro PDR inserido no PEPAC [Plano Estratégico da PAC], no sentido de ver plasmado nas medidas florestais aquilo que sejam as opções do Governo nessa matéria. Acho, aliás, que é muito natural que assim seja.” Como é “igualmente natural que o Ministério do Ambiente, através do secretário de Estado das Florestas, queira um maior quinhão do pacote financeiro do futuro PDR afecto às florestas.”

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“Disputa pelo controlo dos instrumentos financeiros”

No entanto, uma coisa é o Ministério tutelado por João Pedro Matos Fernandes querer isso – e Francisco Gomes da Silva acha “evidente que o vai conseguir” –, coisa “diferente é [ser o Ministério do Ambiente através do ICNF a] gerir os fundos” do novo Quadro Comunitário de Apoio (QCA 2021-2027) para a floresta.

Porém, ainda que não “estranhe” vir a ver “o senhor ministro do Ambiente a reivindicar a ‘co-tutela’ da futura Autoridade de Gestão do futuro PDR”, questiona-se se vamos ver “os ministérios da Agricultura e do Ambiente a terem a tutela conjunta dessa Autoridade de Gestão”.

Isso será bom? “Para a gestão dos fundos, certamente que não. Para a floresta, o que quer que isso signifique na visão do actual Governo, seria obviamente um passo mais na ocupação do espaço dos instrumentos de política disponíveis”, diz o ex-secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural. E deixa um alerta: “Nada de bom resultará para a floresta, para a agricultura e para o território se esta disputa pelo controlo dos instrumentos financeiros prosseguir na senda indicada pelo senhor secretário de Estado na sua entrevista ao PÚBLICO.”

“Pode haver conflitos de interesse”, avisa Amândio Torres

Se esta discordância de Francisco Gomes da Silva de João Catarino pode parecer de índole partidária – o primeiro integrou um governo PSD-CDS e o segundo integra um governo socialista –, também dentro do rol de ex-governantes do Partido Socialista há divergências quanto à tutela das florestas e quanto à tutela da gestão dos respectivos fundos europeus.

Ao PÚBLICO, Amândio Torres, ex-secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural do ministro Capoulas Santos (PS) até 2018, também não está inteiramente de acordo com o pensamento de João Catarino.

Começa por dizer que, “face à orgânica do XXII Governo, que passou a tutela do sector florestal para o Ministério do Ambiente e da Ação Climática, é lógico e racional em termos de aplicação de apoios financeiros que a orientação deva caber à respectiva tutela”.

Avisa, no entanto, que, “não sendo ainda perceptível a fórmula que irá ser adoptada para a governança do futuro QCA 21-27, surge a questão [de saber] se, ao envolver o ICNF nesse processo, e sendo esta entidade uma real e potencial utilizadora dos fundos comunitários (nas matas nacionais e nas áreas de baldio das assembleias de compartes), [não] poderemos estar a colidir com o princípio geral da segregação das funções de gestão e da prevenção de conflitos de interesse, que determina a subordinação do modelo de gestão ao primado da separação rigorosa de funções de análise e decisão, pagamento, certificação e auditoria e controlo”. 

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Uma Autoridade de Gestão para um Programa Operacional temático

O ex-governante socialista está até convencido de que “este princípio [da segregação das funções de gestão e da prevenção de conflitos de interesse] não será alterado no desenho da governação do próximo Quadro 21-27”. O que o “leva a pensar que o problema pode ser contornado se houver uma decisão política que passe as atribuições actuais do ICNF na gestão dos espaços florestais de direito privado do Estado e das áreas baldias que ainda se encontram em co-gestão com o Estado, para a empresa pública Florestgal, criada em 2018”.

Esta entidade tem como objectivos o “planeamento, promoção e desenvolvimento de projetos no âmbito das atividades florestal e silvopastoril” e o seu “modelo foi promovido em 1997/99” pelo então ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas Fernando Gomes da Silva (de 1995 a 1998, no governo de António Guterres), com a criação de uma empresa pública florestal (ENGEF). Uma solução que, diz Amândio Torres, foi “rejeitada” através de “um parecer do Conselho Económico e Social”, por nela estar “prevista a alienação do património florestal do Estado, a favor da empresa pública”.

Já no tocante à gestão [do novo PDR 2020] e face à “grande importância que recorrentemente o Governo dá ao papel da floresta e espaços florestais na economia, ambiente e no processo de descarbonização”, o ex-governante propõe: “Importaria a criação de uma Autoridade de Gestão para um Programa Operacional temático, prioritariamente focado na gestão, na arborização e rearborização e manutenção dos espaços florestais, dando coerência e consistência  ao discurso político”.

Ministra da Agricultura não comenta

O PÚBLICO questionou a ministra da Agricultura, que tutela a Autoridade de Gestão do PDR 2020 (liderada por Rita Barradas), sobre se concorda, ou não, com a visão do Secretário de Estado João Catarino quando este defende que a gestão dos fundos europeus para o sector das florestas, actualmente na tutela do seu ministério, deve passar para a tutela do Ministério do Ambiente, através do ICNF.

Também perguntámos a quem cabe a palavra final sobre esta divisão, ou não, da gestão dos fundos do PDR 2020 no próximo QCA 2021-2027 e se, a concretizar-se esta divisão da gestão dos fundos, esta não é uma perda de influência do Ministério da Agricultura, que sempre tutelou a gestão de todo o “bolo” dos fundos comunitários para a agricultura/agroflorestal/agroalimentar.

Em resposta por e-mail, Maria do Céu Antunes fez saber que “não pretende fazer qualquer comentário”.

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ANEFA: “problema está na comissão que acompanha os processos”

A ANEFA - Associação Nacional de Empresas Florestais, Agrícolas e do Ambiente tem uma posição muito clara: “O problema não é quem tutela [as florestas], mas, antes, quem é ouvido na elaboração dos programas e na sua implementação.”

O presidente, Pedro Serra Ramos, considera, aliás, que, “uma vez que há áreas comuns à floresta e à agricultura, a entidade que tutela deverá ser a mesma, desde que acompanhada pelas organizações conhecedoras da realidade de cada sector”. Ao PÚBLICO, é taxativo: “Não nos parece que passar a tutela da entidade gestora do PDR para o ICNF melhore alguma coisa, face ao que se conhece do ICNF na gestão do RJAAR [Regime Jurídico Aplicável às Acções de Arborização e Rearborização].

A questão é que “existe um historial do acompanhamento da entidade gestora do PDR no desenvolvimento dos programas, na sua negociação e na sua implementação que não deve ser descurado”. E, para o presidente da ANEFA, “o problema está na comissão que acompanha esses processos e que é apenas constituída por organizações de agricultores, nomeadamente as confederações [CAP e CNA] e a AJAP [Associação dos Jovens Agricultores de Portugal], por se considerar que são os beneficiários dos apoios”.

A verdade, aponta, é que “os apoios têm outros beneficiários, como as empresas que não estão representadas na Comissão de Acompanhamento e que poderiam ser uma ajuda preciosa para o bom desenvolvimento destes programas, dado o conhecimento que têm sobre a sua implementação e as necessidades do sector”.

CAP: “Opacidade e a ineficiência na gestão do Fundo Florestal Permanente”

A respeito da vontade manifestada pelo secretário de Estado da Conservação da Natureza, das Florestas e do Ordenamento do Território de ver o ICNF a gerir o próximo pacote de fundos europeus para as florestas, a CAP - Confederação dos Agricultores de Portugal comenta: “Concordamos e não concordamos.”

Fonte oficial da CAP disse ao PÚBLICO que “faz todo o sentido que exista um envolvimento do ICNF no delineamento do futuro programa de Desenvolvimento Rural”. Isto, dizem, “considerando que esse envolvimento permite uma maior tecnicidade na construção do programa e, como tal, uma maior aderência à realidade e às necessidades locais”.

Contudo, “não faz sentido que o ICNF seja responsável pela gestão da componente florestal do futuro PDR, tendo em conta que os fundos são provenientes do FEADER”. E, frisa fonte da CAP, “existem organismos do Estado especializados, experimentados, profissionalizados e certificados para o efeito, tanto na componente de análise, como na componente de pagamento”.

A CAP faz um exercício de “memória recente”, lembrando “a opacidade e a ineficiência na gestão do Fundo Florestal Permanente e do Fundo Ambiental”. E isso, dizem, é “um aviso sério a qualquer ideia de transferir estas funções de gestão para o ICNF”. 

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CNA: “Pequenos e médios produtores florestais sem aceder aos fundos”

“A situação e as perspectivas da floresta estão condicionadas por um ‘pecado original’: a retirada das florestas da tutela do Ministério da Agricultura e a sua passagem para o Ministério do Ambiente e da Acção Climática.”

A afirmação é de João Dinis, dirigente da CNA – Confederação Nacional da Agricultura. Ouvido pelo PÚBLICO, este responsável fala de uma “opção político-administrativa muito controversa do actual Governo, que separou agricultura e floresta enquanto estas continuam a interagir no terreno, nos rendimentos dos agricultores e quanto aos incêndios florestais/rurais”. E essa separação, sublinha, “desvaloriza o Ministério da Agricultura e introduz mais um ‘complicómetro’ para o sector florestal, agora dividido entre duas tutelas que, perante os problemas, continuam a ver se se encontram de alguma forma”.

É isso, aliás, que “transparece da entrevista ao PÚBLICO do senhor secretário de Estado da Conservação da Natureza, das Florestas e do Ordenamento do Território”, na opinião da CNA, que “não pode concordar com uma tal opção [mudança da gestão dos fundos europeus para o sector florestal para o Ministério do Ambiente] e com as suas consequências”.

“O tom do senhor secretário de Estado para com o Ministério da Agricultura chega a ser paternalista e de pretensa ‘superioridade’”, realça João Dinis, para quem é evidente que “o senhor secretário de Estado quer ainda mais poder, ao concentrar a decisão sobre fundos europeus, e nacionais, à partida destinados à floresta”.

João Dinis alerta para uma “questão nuclear”: “O sector florestal necessita de (muito) mais e melhores impulsos públicos a nível das políticas concretas e das políticas mais estratégicas.” E deixa um aviso: “Há quem esteja a ir buscar dinheiro público para investir na floresta ao ‘gordo’ Fundo Ambiental gerido pelo Ministério do Ambiente e que, por isso, até possa concordar” com esta mudança de tutela. 

Ao invés, “os pequenos e médios proprietários e produtores florestais continuam sem aceder ao investimento público do PDR 2020 e dos fundos ambientais”. E, “entretanto, mantêm-se em baixa acentuada os preços da madeira e da cortiça na produção, magno problema estruturante para cuja resolução Ministério da Agricultura, Ministério do Ambiente, Governo, mostram não ter vontade política para assumir protagonismos”.

“Florestas: o parente pobre na atribuição de verbas”, diz José Martino

José Martino, engenheiro agrónomo e CEO da consultora Espaço Visual, vê como “possível” a mudança da gestão dos fundos para as florestas, da Agricultura para o Ambiente. “Sim, porque com a passagem da tutela das florestas do Ministério da Agricultura para o do Ambiente é natural que os decisores políticos deste último ministério queiram decidir e gerir o principal instrumento político que têm à mão”, ou seja, os fundos financeiros de apoio ao rendimento (primeiro pilar da PAC) e ao investimento (segundo pilar da PAC).

Por outro lado, “quer no ProDeR [Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2014], quer no PDR2020, os números dos milhões atribuídos a cada uma das áreas demostram que as florestas foram o parente pobre na atribuição de verbas em detrimento da agricultura”. E o consultor lembra que, “quando foi necessário, transferiram-se verbas orçamentadas nas florestas, por falta de execução, para a agricultura”.

Sobre se acha bem a possível mudança da tutela da gestão, a resposta é “não”. Ao PÚBLICO, José Martino expressa uma posição de base: “As florestas e a agricultura não deviam estar sob a tutelas políticas diferentes.” Portanto, “o que está mal é a decisão política tomada anteriormente pelo primeiro-ministro, António Costa, de separar e desmantelar de forma paulatina o Ministério da Agricultura, tirando-lhe peso político e tutelas”.

Ora, “como o agricultor e o produtor florestal são, na maioria dos casos, uma e a mesma pessoa, este uma vez mais irá ser vítima de mais um tipo burocracia, a florestal, com as suas regras, idiossincrasias e gestão próprias”.

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Forestis: “Agricultura planeia de forma desfavorável”

“Não faz sentido que a Autoridade Florestal Nacional (AFN) tenha tão pouca interferência no PDR 2020”, disse o secretário de Estado João Catarino em entrevista ao PÚBLICO. Luís Braga da Cruz, presidente da Forestis - Associação Florestal de Portugal, concorda, mas faz notar que “o PDR 2020 é quase passado”. O que “importa” é que, “no novo quadro, em preparação – o PDR 2030 – a AFN assuma uma responsabilidade de planeamento e gestão muito mais decisiva e consentânea com a visão que o Ministério do Ambiente quer para a floresta”.

O presidente da Forestis, que foi ministro da Economia e presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, lembra que “a União Europeia dá uma grande liberdade a cada Estado-membro para adequar as suas propostas e cada período de programação”.

Por outro lado, “há muitos anos que a Agricultura planeia os recursos para a floresta de uma forma que não tem sido favorável ao tipo de floresta do Norte e Centro de Portugal – a floresta do minifúndio”. E esta, diz Braga da Cruz, “é uma das razões por que faz sentido mudar” a tutela da gestão dos fundos.

Portanto, “uma vez que a tutela política passou da Agricultura para o Ambiente, é ao Ambiente que cumpre definir as orientações e corrigir o mau desenho anterior”. E é a Autoridade Florestal que “tem de exercer a sua atribuição sectorial”.

O presidente da Forestis é taxativo: “O Ministério do Ambiente está em condições de gerir com maior racionalidade os diferentes instrumentos financeiros ao seu alcance e explorar a complementaridade entre eles: o Plano de Desenvolvimento Rural, o Fundo Florestal Permanente e o Fundo Ambiental.”

“ICNF foi escandalosamente descapitalizado”

Cada um destes instrumentos cumpre “a sua vocação”: “O PDR [deve] ser reservado para o apoio à produção florestal e para estimular o investimento produtivo de forma a combater o abandono; o Fundo Ambiental [deve] contribuir para a resolução das questões ambientais associadas à floresta – silvo-pastorícia, serviços de ecossistema, faixas de interrupção de combustíveis, fitossanidade – e o Fundo Florestal Permanente [deve] apoiar as organizações e as competências de gestão” das organizações de produtores florestais, das zonas de intervenção florestal, a gestão agregada, sapadores e baldios.

Para Luís Braga da Cruz não há dúvidas: “A atribuição de responsabilidades ao ICNF tem de ser acompanhada da necessária capacitação institucional.” Tanto mais porque o instituto “foi escandalosamente descapitalizado de recursos humanos e materiais para o exercício decente das suas competências”, pelo que “tem de recuperar a sua capacidade de intervir no terreno, de ser eficaz e célere na apreciação dos processos sobre os quais tem tutela administrativa”.

Além disso, “as suas direcções regionais têm de ser provedoras das aspirações de cada região e das suas organizações”, de modo a terem “capacidade técnica para intervir com profissionalismo e granjear o respeito que a autoridade do Estado reclama”, diz o presidente da Forestis. 

Uma coisa é certa para Braga da Cruz: “Se queremos uma nova leitura do território, uma nova paisagem em cada região, mais equilibrada e resiliente, combatendo o abandono e aproveitando melhor os recursos, uma nova estratégia integrada para a prevenção e combate aos fogos rurais, temos de dispor de um ICNF mais activo, mais capaz e sabendo ouvir as organizações estabelecidas nesse território”. 

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Zero: “Falta de transparência na gestão dos fundos”

Essa é também a grande dúvida de Francisco Ferreira, presidente da associação ambientalista Zero. Em declarações ao PÚBLICO, diz que está “de acordo” com as intenções do secretário de Estado das Florestas, “uma vez que a concentração da gestão das verbas do PDR 2020 numa única autoridade de gestão não tem sido eficaz e tem pecado (e muito) pela falta de transparência na gestão dos fundos”.

“A única dúvida”, diz Francisco Ferreira, “é se o ICNF tem estrutura para dar resposta a tamanha responsabilidade, uma vez que as dificuldades manifestadas na gestão do Fundo Florestal Permanente são demonstrativas das fragilidades da entidade em gerir processos desta natureza”.

Ainda assim, a associação Zero “acredita que a contratualização de serviços de apoio com entidades acreditadas que promovam, operacionalizem e monitorizem a aplicação das verbas nos territórios pode ser uma fórmula interessante para garantir o sucesso deste novo modelo de gestão dos fundos”.

Francisco Ferreira ainda deixa um repto: “Que, por exemplo, a gestão das verbas destinadas a promover a conservação dos valores naturais inseridos na Rede Natura 2000 (21% do território) passe a ser acometida ao ICNF.”