A maior dificuldade em encontrar medidas de compensação semelhantes às dos anos anteriores, como poupanças avultadas com juros ou acréscimos dos dividendos pagos pelo Banco de Portugal, coloca o Governo com menos espaço de manobra no Orçamento do Estado para 2019 (OE) para aceitar as reivindicações à esquerda, ao mesmo tempo que tenta cumprir as metas definidas para o défice público.

Mário Centeno tem dado, nas discussões com os partidos à esquerda do PS e com os sindicatos da função pública, sinais de grande contenção na dimensão das medidas que, ao mesmo tempo que aumentam os rendimentos de segmentos da população, conduzem ao agravamento de despesa ou a reduções da receita do Estado. Em particular, o ministro das Finanças tem-se mostrado pouco flexível no que diz respeito a aumentos salariais para a função pública, tendo em declarações ao PÚBLICO dito que não irão além dos 50 milhões de euros, mas também com a forma como se processa o descongelamento das carreiras dos professores.

Esta contenção a dias da apresentação da última proposta de orçamento desta legislatura contrasta com a maior capacidade revelada em orçamentos anteriores para incluir nos OE medidas de reposição dos rendimentos em várias frentes. No OE para 2018, por exemplo, as Finanças, apesar de apresentarem uma meta de redução do défice para 0,9% (posteriormente revista para 0,7%), avançaram com medidas de reposição de rendimentos próximas dos 1000 milhões de euros, destacando-se os 230 milhões de euros relativos à alteração dos escalões do IRS, os 260 milhões de impacto do desaparecimento da sobretaxa do IRS, os 211 milhões por conta do descongelamento das carreiras da função pública e os 154 milhões de euros da actualização extraordinária das pensões, entre outras de menor dimensão.

Para 2019, é certo que já há despesas que resultam do efeito retardado de medidas adoptadas anteriormente. Em entrevista ao PÚBLICO, o ministro das Finanças fala de 750 milhões de euros de aumento da despesa com a função pública, incluindo aqui 542 milhões de euros relativos ao descongelamento das carreiras, 105 milhões devido a outros efeitos remuneratórios e ainda 111 milhões de euros por conta do aumento do número de efectivos esperado para o próximo ano. No entanto, é preciso levar em conta que estes valores são apresentados em termos brutos. Em termos líquidos (levando em conta o aumento de receita trazido pela maior cobrança de IRS aos funcionários), o impacto estará mais próximo dos 500 milhões de euros. E os 111 milhões de euros do aumento do número de efectivos é semelhante ao registado em 2018 e em anos anteriores.

Ao nível das prestações sociais, o Programa de Estabilidade prevê para 2019 um novo aumento de 150 milhões de euros com o RSI, abono de família e prestação social de inclusão. E nas pensões, o aumento extraordinário realizado em Agosto terá ainda um impacto orçamental de 51,7 milhões em 2019.

Mas, para além disso, são relativamente reduzidas as medidas adicionais com impacto negativo significativo no défice que o Ministério das Finanças já assumiu disponibilidade para tomar. Há abertura para proceder a um aumento dos salários dos funcionários públicos mas, até agora, apontando-se para um acréscimo de despesa não superior a 50 milhões de euros. E espera-se também que o Governo possa voltar a repetir o aumento extraordinário de pensões (aquele que vai além do garantido pela aplicação da regra de actualização automática das pensões), mas por um valor inferior a 100 milhões de euros em 2019.

No total, entre efeitos retardados e novas medidas (sem incluir o impacto do aumento do número de funcionários), são cerca de 750 milhões de euros líquidos, um valor que fica neste momento abaixo do registado em anos anteriores.

Juros contra esquerda

Os últimos dias antes da apresentação da proposta de OE podem trazer novidades, sendo natural que o Executivo ainda venha a ceder em algumas matérias face à pressão de Bloco de Esquerda e PCP. Mas algumas diferenças de cenário entre o OE 2018 e o OE 2019 limitam a margem de manobra de que o Governo dispõe.

Uma das grandes diferenças está relacionada com o facto de no ano passado, o Governo ter podido inscrever nas suas projecções orçamentais compensações muito significativas, que ascendiam também a valores próximos de 1000 milhões de euros. Na proposta de OE para 2018, era estimada uma poupança com o pagamento de juros de 307 milhões de euros e um aumento dos dividendos entregues pelo Banco de Portugal de 148 milhões de euros. O Governo projectava ainda uma poupança de 300 milhões de euros relacionada com o congelamento dos consumos intermédios na Administração Pública e um corte de 287 milhões de euros em resultado do exercício de revisão da despesa que tinha sido realizado.

Agora, será muito difícil garantir ganhos adicionais da mesma dimensão nestas rubricas. A descida das taxas de juro da dívida a que Portugal se consegue financiar aconteceu principalmente em 2017, a altura em que Portugal viu o seu rating a subir acima de “lixo” em diversas agências, tendo o efeito positivo nas contas públicas sido sentido sobretudo em 2018.

O mesmo aconteceu com o impacto positivo do pagamento antecipado da dívida ao FMI (que tinha taxas de juro mais altas). Para 2019, não se pode esperar muito mais do que uma estabilização dos encargos do Estado com a sua dívida. No Programa de Estabilidade, o Governo prevê que, depois de em 2018 o peso dos juros no PIB ter caído de 3,9% para 3,5%, passe para 3,4% em 2019.

Em relação aos dividendos pagos pelo Banco de Portugal, a subida muito significativa que se registou em 2018 será também difícil de repetir. Tudo aponta que os lucros do banco central se mantenham a níveis elevados, mas também aqui o cenário provável é de uma estabilização face a 2018.

Já no que diz respeito às poupanças ao nível da despesa e, em particular com os custos intermédios, já em anos anteriores estas projecções de redução de despesa foram criticadas por entidades como o Conselho das Finanças Públicas ou a Comissão Europeia, que as consideram pouco credíveis, já que o Governo não apresentava medidas concretas que as justificassem.

Em 2018, o Governo estima ainda contar com uma receita extraordinária proveniente do BPP no valor de 0,2% do PIB, algo que também não poderá repetir em 2019.

Crescimento é decisivo

Outro problema do Governo com o OE 2019 tem a ver com o crescimento económico que se pode esperar para o próximo ano. Este factor é decisivo para se poder perceber de que forma é que a receita fiscal se irá comportar durante o próximo ano e, em relação a 2019, há menos certezas do que havia em relação a 2018.

No Programa de Estabilidade, o Governo prevê que em 2019, o ritmo de crescimento de mantenha inalterado, com o PIB a crescer 2,3%, o mesmo resultado que está a estimar para 2018. Outras entidades não são tão optimistas: o Banco de Portugal prevê para 2019 um crescimento de 1,9% e a Comissão Europeia de 2%. E para o total da zona euro, a generalidade das projecções apontam também para um cenário de abrandamento económico no próximo ano, algo que a confirmar-se afectaria certamente Portugal.

Depois há ainda outras incertezas, como as causadas pelo Novo Banco que, tal como em 2018, pode vir a obrigar o Fundo de Resolução (cujas despesas contam para o cálculo do défice público) a fazer uma nova injecção de capital. Nas contas do primeiro semestre, o Novo Banco já sinalizou a possibilidade de vir a precisar de uma nova injecção de capital no valor de 726 milhões de euros. Se esta necessidade for confirmada pelo Banco de Portugal, o acordo estabelecido no momento da venda do Novo Banco obriga a capitalização seja mesmo feita.

É com este conjunto de factores em consideração que o Executivo irá tentar chegar ao final da legislatura cumprindo sempre as metas orçamentais a que se propôs. No Programa de Estabilidade, a meta de défice público traçada para 2019 é de 0,2%, isto é, uma descida de 0,5 pontos percentuais em relação aos 0,7% que são estimados para o final deste ano.

Para além disso, nas habitualmente difíceis discussões com Bruxelas, a regra orçamental que mais conta é a da redução do défice estrutural, que as autoridades europeias querem que seja de 0,6 pontos percentuais. Se o Governo apresentar uma proposta de orçamento que se afaste muito desse valor, não registando por exemplo qualquer redução do défice estrutural ou apontando mesmo para um agravamento, a Comissão Europeia pode, de acordo com as regras, colocar Portugal na posição inédita de ver o seu orçamento chumbado, sendo forçado a apresentar uma nova proposta.

Este é um cenário que Mário Centeno, que é também presidente do Eurogrupo, quererá certamente evitar, apresentando um orçamento em que o défice estrutural volta a cair, mesmo que não cumprindo a regra dos 0,6 pontos (no Programa de Estabilidade a redução prevista é de 0,2 pontos percentuais), e a dívida pública mantém uma trajectória descendente.

De qualquer forma, numa altura em que as preocupações de Bruxelas estão quase todas centradas no orçamento do novo governo italiano, Portugal fica com a vantagem de saber que apenas uma proposta de OE que se desviasse de forma drástica das regras orçamentais europeias é que poderia colocar outra vez o país em confronto com a Comissão Europeia.