Quando em 2007 e 2013 a Comissão Europeia deu luz verde ao regime fiscal da Zona Franca da Madeira (ZFM) fê-lo à espera de ver as empresas criarem postos de trabalho na região ultraperiférica, com investimentos no arquipélago e não fora dele.

Mas agora que Portugal se vê confrontado com uma investigação sem precedentes — com Bruxelas a afirmar que os benefícios fiscais (redução do IRC) foram concedidos sem que Portugal cuidasse se os empregos e os lucros eram gerados dentro ou fora da Madeira —, o Estado português, para se defender, alega que o “objectivo principal” do regime não passa pela criação de emprego. E defende que nem todos os trabalhadores têm de estar na Madeira.

O argumento político choca de frente com a postura da Comissão e abre a porta a interrogações, quando é o próprio executivo Juncker a afirmar que a criação de emprego fora do arquipélago “não serve” o objectivo do desenvolvimento económico da Madeira.

A posição-surpresa de Lisboa é desvendada pela Comissão Europeia na carta que a comissária da Concorrência, Margrethe Vestager, enviou em Julho ao ministro dos Negócios Estrangeiros, Augusto Santos Silva, a decidir preliminarmente que Portugal aplicou o regime de uma forma que constitui um “auxílio ilegal”.

A versão não-confidencial foi conhecida na sexta-feira. Além de divulgar os seus fundamentos, Vestager dá conta das justificações apresentadas por Lisboa desde 2015 e deixa várias críticas à forma como Portugal ao longo dos anos exerceu o controlo fiscal da zona franca.

A questão é complexa. Vestager tem sérias dúvidas de que as autoridades portuguesas — isto é, o Estado português como um todo (Lisboa e o Funchal) — tenham verificado de forma eficaz a criação e manutenção de postos de trabalho quando essa é uma das condições-chave para as empresas da ZFM beneficiarem da redução do IRC.

A partir dos documentos apresentados por Lisboa, a comissária afirma a páginas tantas que Portugal “sistematicamente não fez qualquer distinção entre empregos criados dentro e fora da região, nem mesmo fora de Portugal e da UE”; mostra como Portugal também não fez qualquer distinção entre os funcionários das empresas que trabalharam durante todo o ano ou apenas uma parte. E destapa as linhas da defesa portuguesa: revela que o Estado alegou que “o objectivo principal” do regime “não era a criação de emprego ou compensar [os] custos salariais [das empresas pela insularidade], mas sim a promoção da coesão económica, social e territorial numa região ultraperiférica através da modernização e diversificação da sua economia.”

Os custos adicionais

Como região ultraperiférica, a Madeira é elegível para os auxílios regionais para compensar o arquipélago pela insularidade e dependência económica de um pequeno número de produtos. Bruxelas afirma que esse auxílio pode ser concretizado de maneiras diferentes e concorda que isso pode passar por atrair investimento estrangeiro, mas deixa claro que os investimentos que sustentam o benefício “devem ser efectuados na região e não fora dela”.

O texto enviado para o Palácio das Necessidades é lapidar: Bruxelas afirma que a criação de emprego fora do arquipélago pelas empresas que beneficiam da redução do IRC “não serve qualquer objectivo de desenvolvimento económico real da região da Madeira, dado que, por um lado, não está ligada aos custos adicionais dos beneficiários devido às desvantagens estruturais da região, e, por outro, só pode produzir efeitos/externalidades positivos para as regiões onde os empregos são criados.”

Ao aprovar em 2007 e 2013 o regime fiscal, Bruxelas fê-lo sob a “condição de a dedução” do IRC “ser aplicada aos lucros resultantes de actividades efectiva e materialmente realizadas na região da Madeira”.

A questão é que Bruxelas entende que Portugal atribuiu os benefícios sem se certificar de que as empresas estavam a cumprir os requisitos. E como guardiã dos tratados, considera que Portugal violou as regras do mercado interno ao atribuir os benefícios sem estarem reunidas as condições, o que coloca essas empresas numa vantagem selectiva face às suas concorrentes. É essa a razão que leva a Comissão a considerar que existe um auxílio de Estado ilegal. E se a posição for confirmada na decisão final, Portugal terá de ir recuperar os benefícios às empresas, sob pena de, não o fazendo, ver a questão chegar ao Tribunal de Justiça da União Europeia.

Os dados enviados

Bruxelas faz saber que Portugal também admitiu que o respeito sobre a condição de o emprego ser criado dentro e fora da região da Madeira “se baseava principalmente no número de empregos declarados” e “não nos controlos efectuados a cada beneficiário, antes e/ou depois de receber os correspondentes benefícios fiscais.” Mais: indicou “que a omissão de comunicar o número de trabalhadores nessas declarações não afectou a avaliação da liquidação fiscal nem do benefício fiscal.”

Também os dados apresentados sobre os controlos fiscais cingiram-se aos beneficiários “relativamente aos quais a Comissão detectou erros eventuais”. Outra revelação: Portugal “não apresentou quaisquer elementos de prova de que efectuou controlos fora do âmbito de aplicação do ciclo de monitorização dos serviços da Comissão.”

Portugal explicou que as autoridades fiscais, em caso de dúvida, podem pedir “informações complementares para avaliar se as receitas elegíveis para a taxa reduzida efectivamente envolvem ou não transacções com não residentes”. Mas “não facultou quaisquer elementos de prova” de que o fez.

Depois de receber a carta de Julho, Portugal teve um mês para enviar um novo manancial de dados, como a prova documental sobre o local efectivo da actividade de todos os trabalhadores de uma amostra de empresas.

Questionado sobre se Portugal enviou todas as informações, o Ministério dos Negócios Estrangeiros garantiu que “as autoridades portuguesas” enviaram “a informação solicitada e continuam disponíveis para prestar todos os esclarecimentos à Comissão Europeia”.