Ao ficar a saber quanto é que cada português tem no banco a partir dos 50 mil euros, a administração tributária portuguesa vai alargar, ainda mais, o grau de informação sobre os contribuintes. Não terão sido poucas as reacções desconfiadas de muitos cidadãos perante esta mudança, prevista pelo Governo para acompanhar as novas regras internacionais de troca de informação automática entre as autoridades fiscais de uma centena de países.

Estamos a caminhar, na prática, para o fim do sigilo bancário, comprometendo a protecção dos dados pessoais, ou a transparência e o combate à fraude e evasão exigem este passo, desde que não fique comprometida a privacidade dos cidadãos? A questão coloca-se hoje mais do que nunca, porque as administrações tributárias têm vindo a ganhar um poder alargado no conhecimento transversal de dados pessoais. E muitos pensarão que, em nome do combate à fraude que outros possam praticar, estão a ser desproporcionalmente submetidos ao olho tentacular de um verdadeiro Big Brother. Está reaberto o debate sobre o difícil equilíbrio entre transparência fiscal e a protecção da vida privada.

No caso da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) portuguesa, o lançamento do E-Factura permitiu ao fisco ter acesso a um manancial de informações que envolvem não só a situação tributária, mas também elementos de natureza pessoal – e que podem revelar a situação económica dos cidadãos e os seus hábitos de vida (porque dão indicações sobre compras de bens, serviços utilizados ou estabelecimentos frequentados). E, precisamente porque estes são dados da vida privada, estão sujeitos a um “específico” dever de sigilo, como já sublinhou a Comissão Nacional de Protecção de Dados (CNPD).

Agora, o fisco vai passar a receber dos bancos anualmente (a partir de 2017) informação sobre o saldo das contas dos clientes. A AT não vai ter acesso às bases informáticas dos bancos, nem saber quais os movimentos; apenas ficará com o registo do saldo e do rendimento recebido em juros, que lhe é enviado uma vez por ano pelas instituições.

Fins e fim do sigilo

O segredo bancário, previsto na lei, significa que os bancos – e os seus trabalhadores, sujeitos ao sigilo profissional – não podem revelar informações sobre a relação dos clientes com a instituição. Têm de guardar segredo dos nomes dos clientes, das contas de depósito, dos movimentos e das operações bancárias. E nada disto muda com a lei que o Governo vai apresentar. A grande mudança tem que ver com o fisco, que ficará a conhecer anualmente o valor do saldo e rendimentos, mantendo-os confidenciais, obrigação a que os funcionários da AT estão vinculados pelo dever de sigilo profissional.

Uma das razões que levam a CNPD a colocar reservas à lei que o Governo ainda está a ultimar é que o sigilo bancário já pode ser levantado em várias situações, “não apenas quando existam indícios de infracções fiscais, mas também em situações delimitadas por lei como de risco de tais infracções”. Com a nova lei, argumenta a CNPD, fica fortemente abalado.

A Lei Geral Tributária prevê os casos em que o sigilo é levantado e a AT tem acesso aos documentos. Pode acontecer, por exemplo, quando há indícios da prática de crime fiscal, indícios de que o contribuinte não declarou todos os rendimentos, quando a administração fiscal suspeita da “existência de acréscimos de património não justificados”, ou quando se comprova que um contribuinte tem dívidas ao fisco ou à Segurança Social.

Primeiro, é preciso perceber o contexto em que surge o projecto de lei do Governo, ainda por finalizar: Portugal está atrasado na transposição para a legislação nacional de uma directiva europeia que determina a troca automática entre os Estados-membros de informações sobre as contas detidas em Portugal por não residentes e as contas detidas por residentes no estrangeiro (os bancos presentes no mercado português têm de enviar esta informação à AT, à qual cabe trocar automaticamente esses dados com as outras administrações fiscais, que têm de fazer o mesmo em relação a Portugal).

As novas regras surgem ao mesmo tempo em que Portugal verte em lei o acordo FACTA com os Estados Unidos e dá seguimento à estratégia da OCDE para a troca de informações, com a aplicação da Norma Comum de Comunicação, à qual já aderiram 84 países e com a qual já se comprometeram 101. Como a directiva europeia diz respeito apenas aos não residentes, o Governo decidiu estender as medidas aos residentes, para ter informação equivalente.

Recolha maciça

A primeira troca com os outros países será em Setembro de 2017, com informação referente às contas de 31 de Dezembro de 2015 (no caso das obrigações da directiva europeia) e referente a 1 de Janeiro de 2016 (no caso da norma da OCDE).

Neste momento, “Portugal viola os compromissos internacionais que assumiu nesta matéria, sendo o único país da UE no qual a directiva europeia relevante não entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2016, algo que é tanto mais penalizador quando Espanha surge na vanguarda do desenvolvimento e implementação destes meios de cooperação fiscal”, nota o advogado Nuno Sampayo Ribeiro, sem deixar de criticar a “opacidade” do processo legislativo destas matérias.

O Governo estuda a hipótese de os bancos serem obrigados a enviar a informação apenas sobre as contas acima dos 50 mil euros, ainda que a directiva europeia – que é apenas sobre os não residentes em Portugal com contas no país e os residentes com contas no estrangeiro – diga que “de um modo geral não deverão ser incluídos limiares”, porque os cidadãos facilmente podem contornar esse patamar, dividindo o dinheiro por vários bancos.

Organismos internacionais na área da protecção de dados têm chamado a atenção para os cuidados a ter na recolha e na troca, questionando a proporcionalidade da informação recolhida e delimitando os fins para os quais pode ser usada.

Na opinião da CNPD, estamos perante uma “recolha maciça de dados, sem que haja qualquer suspeição” de que estas pessoas fogem ao fisco, alerta Isabel Cruz, secretária-geral da CNPD, reiterando ao PÚBLICO as conclusões do parecer, muito crítico da legislação relativa aos residentes em Portugal. Para a responsável, a questão do limiar dos 50 mil euros “não vai ao cerne da questão”.

João Luís Araújo, fiscalista da sociedade Telles de Abreu Advogados, chama a atenção para a necessidade de o fisco ter instrumentos suficientes para combater a fraude e a evasão fiscais. “Se pensarmos que o segredo bancário pode beneficiar contribuintes que estão a fazer evasão, é muito difícil argumentar que é um direito que deve ser mantido”, nota.

No parecer ao projecto do Governo, a CNPD reconhece que o conhecimento do saldo das contas e da sua variação de ano para ano é uma informação útil à AT “como indicador de risco de evasão fiscal”, mas ressalva que está por provar que não existem medidas “menos lesivas” além da medida que o Governo quer aplicar.

“Apesar de aparentar ser uma inovação que atenta contra o direito de sigilo bancário”, vários países (como a Dinamarca, França, Holanda ou Espanha) já têm há vários anos bases de dados centralizadas nas administrações tributárias “contendo informação sobre as contas bancárias nacionais”, sublinha Ana Maria Evans, investigadora em políticas públicas na Nova Information Management School, em Lisboa, e autora do estudo “A Administração Tributária em Portugal”, publicado na obra Valores, Qualidade Institucional e Desenvolvimento em Portugal, da Fundação Francisco Manuel dos Santos.

A aplicação destas medidas, salienta Ana Maria Evans, vai ao encontro de “duas das três maiores áreas de risco identificadas pela OCDE, nomeadamente a transferência de activos e investimentos financeiros de montante avultado para contas offshore e paraísos fiscais, fraudes de grande montante no âmbito do IVA e actividades económicas não declaradas às autoridades tributárias”. O acesso ao valor das contas, acentua, é uma ajuda “para detectar a reentrada de capital e/ou rendimentos ocultados através de transferências transfronteiras, assim como através de actividades não declaradas”. É, para o advogado Nuno Sampayo Ribeiro, “uma peça decisiva na afirmação de uma nova cidadania económico-financeira, em especial na defesa da tributação progressiva e de luta contra a impunidade”.

Testes informáticos

Os objectivos são conhecidos e estão na agenda política global, mas são mais as dúvidas do que as respostas que se levantam sobre como se deve proteger a informação depois de ela sair dos bancos. O pequeno contribuinte, ao ouvir as notícias sobre o anteprojecto do Governo, “tem medo”, receando tornar-se no “alvo do rolo compressor” da máquina tributária, admite Ana Maria Evans. E aí surgem as perguntas: “Como será aferido o risco de possíveis comportamentos ilícitos a partir de saldos bancários? Que indicadores serão utilizados pela administração fiscal para determinar que existe suspeita de evasão fiscal relativamente a um determinado contribuinte? Como se estabelece o limiar de um saldo face aos rendimentos auferidos? Diferentes estilos de vida e hábitos de poupança e estratégias de investimento ao longo de anos culminam em patrimónios de valor muito variável. Isso significa que o pequeno contribuinte que poupou e investiu poderá ser penalizado?”. Falta ainda conhecer a redacção da nova lei para saber se e como estas questões serão acauteladas.

Para Evans, é preciso uma “definição clara e precisa dos termos de acesso pela AT à informação financeira dos contribuintes e dos indicadores que serão utilizados para aferir risco de evasão fiscal (e diferentes níveis de risco), assim como das condições e procedimentos associados a qualquer intervenção pela AT neste âmbito”. Só isso garante que a “informação sobre os activos financeiros dos contribuintes será apenas acedida por um conjunto muito limitado de agentes com essa missão específica e que o acesso a esta informação será vedado a quaisquer outros funcionários tributários, tendo os primeiros obrigações de confidencialidade restritivas”.

No debate sobre cooperação fiscal, a necessidade de garantir que os dados ficam em segurança é referida como uma prioridade. João Luís Araújo sublinha que a própria directiva europeia proíbe a transmissão de informações quando o outro país não der garantias de que os dados transmitidos estão completamente protegidos. É obrigatório haver testes aos sistemas informáticos para assegurar isso mesmo. “O outro país tem de demonstrar e dar essas garantias”, enfatiza o fiscalista.