São várias as interrogações sobre o que acontece a 1 de Janeiro de 2016 não havendo um novo Orçamento do Estado em vigor nesse primeiro dia do próximo ano. Uma das questões em aberto é esta: o que acontece à sobretaxa de IRS – cai automaticamente ou mantém-se de pé durante o intervalo de tempo em que vigora o orçamento de 2015 em regime de duodécimos até ser aprovado o novo documento orçamental?

Se para uns especialistas em direito fiscal e finanças públicas a resposta é taxativa – sim, a sobretaxa acaba a 31 de Dezembro –, para outros a interpretação é exactamente a contrária – não, nada impede que, até haver orçamento de 2016, continue a ser cobrada tal e qual acontece este ano. O resultado dependerá assim da interpretação que prevalecer do lado do legislador. E a mesma dúvida coloca-se em relação a outras medidas orçamentais, tanto a contribuição extraordinária de solidariedade, como os cortes na função pública e o congelamento das pensões.

Num exercício recente sobre as políticas orçamentais, o Conselho das Finanças Públicas assumia que a sobretaxa, tal como os cortes salariais e a CES, deixaria de existir não havendo “actos legislativos no sentido da sua manutenção”.

Guilherme Waldemar d'Oliveira Martins, especialista em finanças públicas, argumenta que a sobretaxa de IRS cai automaticamente a 31 de Dezembro, porque “a Lei de Enquadramento Orçamental prevê que todas as receitas que se destinem a vigorar apenas até ao final do ano económico caducam no final desse ano, o que significa que não se aplica [para essas medidas] o regime da prorrogação do orçamento”. E aqui, diz, inclui-se a sobretaxa de IRS, dada a sua natureza transitória. Há, no entanto, quem contraponha argumentos contra a sua caducidade.

Recapitulemos, primeiro, os passos que foram dados nos últimos anos para manter a sobretaxa, que vale cerca de 760 milhões de euros nas receitas anuais do Estado. A medida – que nasceu em 2011 nos primeiros meses do Governo de Pedro Passos Coelho, com um outro formato, equivalendo então a um corte de metade do subsídio de Natal – foi criada nesse primeiro ano através de uma alteração ao código do IRS, ao qual foi acrescentado um novo artigo com o título “Sobretaxa extraordinária”. Em 2012, quando foram suspensos os subsídios de férias e Natal, a sobretaxa não existiu. Mas quando em 2013 foi repescada como medida de consolidação orçamental, já seria inscrita no Orçamento do Estado, fora do código do IRS. E assim aconteceu de 2013 a 2015.

Que impedimentos?

O ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais Rogério Fernandes Ferreira, por exemplo, já veio publicamente defender que a sobretaxa pode continuar a ser cobrada, porque no Orçamento do Estado deste ano – onde a medida está inscrita – e nas leis onde está regulada, não há um prazo para limitar a sua vigência.

Guilherme Waldemar d'Oliveira Martins, que presidiu à comissão de reforma da nova Lei de Enquadramento Orçamental, contrapõe porém que “a lei do Orçamento e as normas de natureza fiscal que nela constam e que estejam associadas a um imposto periódico como o IRS não necessitam de ter uma cláusula de caducidade expressa”. “É nesse sentido que eu defendo que a sobretaxa, por estar incluída numa lei do Orçamento, que é uma lei de vigência anual, faz cair a sobretaxa no dia 31 de Dezembro de 2015”, reforça o fiscalista, acrescentando o facto de a sobretaxa “estar ligada a um imposto periódico como o IRS, que tem uma vigência anual”.

Oliveira Martins discorda do argumento que tem sido invocado de que nada proíbe expressamente que a sobretaxa deixe de vigorar, tendo em conta “a natureza da receita – e a inserção dessa mesma receita numa lei do orçamento, que é uma lei anual”.

João Maricoto Monteiro, advogado responsável pelo departamento fiscal da SRS Advogados, tem o mesmo entendimento: se continuar a ser cobrada (sem ser num novo orçamento) isso enferma “de vício material”. Para o fiscalista, “a sobretaxa poderia – formalmente – ser cobrada em 2016 com base na previsão da Lei de Orçamento de 2015”, porque “do Orçamento do Estado para 2015 não resulta expressamente, e à partida, uma limitação temporal” para a cobrar.

No entanto, vinca, “do ponto de vista material” não se pode ignorar que a sobretaxa “surgiu como uma das medidas de consolidação orçamental aprovadas na anterior legislatura” e foi mesmo “criada como uma ‘sobretaxa extraordinária’ em 2011”. E acrescenta: “Parece legítimo que se conclua que o legislador não quis que a mesma tivesse um carácter duradouro, e tenha pretendido limitar a sua vigência a cada Orçamento em que foi prevista”.

Posição contrária tem, como Fernandes Ferreira, a fiscalista Maria Quintela, da Morais Leitão, Galvão Teles, Soares da Silva & Associados. “Não há, a meu ver, impedimento legal a que ela seja cobrada depois de 2015. A lei não faz menção a um prazo de caducidade da medida, nem sujeitou a autorização para a respectiva cobrança, ao termo do ano económico”, enfatiza Maria Quintela, que fez parte da equipa de dez fiscalistas da comissão de reforma do IRS.

Quintela, que defende uma “extinção programada” da sobretaxa, vinca no entanto que a medida “foi perdendo, desde a sua criação, a característica e a própria denominação de ‘extraordinária’” e diz que se mantêm “as circunstâncias económicas que determinaram o agravamento da tributação em IRS, nas quais foi criada”.