O Código do IRC e outros diplomas directamente relacionados com a tributação dos lucros das empresas já sofreram mais de 1350 alterações desde que o IRC foi introduzido em Portugal, em 1989, contabilizam os autores do estudo “O impacto do IRC na economia portuguesa”, coordenado pelo economista Pedro Brinca e divulgado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS).

As balizas temporais desta contagem são o ano da entrada em vigor do IRC e o fim do ano de 2021. E se a análise permitiu concluir por uma elevada instabilidade legislativa, com umas exactas 1355 mudanças, a verdade é que as mexidas não se ficaram por aí: de 2021 para cá, já se verificaram novas alterações, como aconteceu ainda na lei do Orçamento do Estado, com a redução das taxas de tributação autónomas em IRC a pagar pelas empresas em 2024 sobre as despesas dos automóveis empresariais, uma medida nascida do acordo celebrado pelo anterior Governo com alguns parceiros de concertação social.

O trabalho “documenta frequentes alterações ao quadro fiscal do IRC” ao longo das últimas três décadas e procura reflectir sobre as consequências da instabilidade legislativa para a economia portuguesa. Os autores, três economistas e três fiscalistas, contaram não apenas as mudanças em artigos do Código do IRC, mas também do Estatuto dos Benefícios Fiscais (desde 1989) e dos Códigos Fiscais ao Investimento (de 2009 e 2014), porque, mesmo que os incentivos fiscais “não pertençam formalmente ao mesmo diploma que aprova o Código do IRC”, têm “impacto” na tributação desses sujeitos passivos. E pela mesma razão foram também consideradas as alterações ao Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, por causa da derrama municipal paga em sede de IRC.

Muitas das alterações nasceram nas leis dos orçamentos do Estado e, dizem os autores, o IRC tem sido utilizado “constantemente” para “marcar diferenças políticas na transição entre governos liderados por diferentes partidos, quer para responder a crises ou incentivar à retoma da actividade económica”.

Se houvesse maior estabilidade, em particular depois de “reformas estruturais” do imposto (isto é, de uma alteração com grande impacto), isso “representaria só por si um sinal de certeza e segurança para as empresas (nacionais e estrangeiras)”. Gerava confiança e contribuía “positivamente para o crescimento da economia nacional”, vincam.

Dar estabilidade

A legislação não contempla qualquer norma “destinada a assegurar a estabilidade do sistema fiscal”, como este estudo demonstra, “existe uma correlação directa entre a estabilidade da lei fiscal, designadamente do IRC, e as principais variáveis económicas, o que, de resto, corresponde às prioridades dos investidores, das empresas, e das organizações do sector reveladas, ano após ano, através de inquéritos e declarações públicas”.

Para combater a instabilidade, os autores propõem três medidas. Em primeiro lugar, que a Lei Geral Tributária (LGT) passe a ter “normas disciplinadoras” do momento da entrada em vigor das leis fiscais e da produção de efeitos dos diplomas, podendo haver uma “tipificação de excepções” pensadas para “responder a situações de comprovada urgência, designadamente crises financeiras graves”. A segunda sugestão passa por fazer as alterações “fora do contexto” das leis dos orçamentos do Estado. A terceira recomendação passa por definir um período para a discussão pública dos diplomas, bem como tornar obrigatório haver “estudos” prévios e de impacto de avaliação das alterações.

Em Dezembro, quando estava prestes a entrar em gestão, o anterior Governo aprovou a criação de uma unidade técnica no Ministério das Finanças (a U-TAX) destinada a fazer uma avaliação permanente dos benefícios fiscais, o que, em parte, pode ajudar a implementar esta avaliação de pelo menos uma parte das alterações legislativas.

Outra ideia lançada aproxima-se desta iniciativa. O estudo propõe “a criação de uma estrutura permanente, na orgânica do Ministério das Finanças (mas independente da Autoridade Tributária e Aduaneira), que estaria específica e exclusivamente vocacionada para realizar os estudos jurídicos e socioeconómicos necessários a fundamentar as propostas” do ministério.

Além de Pedro Brinca (da Nova SBE), o estudo é assinado por João B. Duarte (economista da mesma faculdade), Afonso Souto de Moura (economista do Banco de Portugal) e por três advogados fiscalistas, Francisca Osório de Castro (da sociedade de advogados Morais Leitão), Miguel Cortez Pimentel (da Garrigues) e Paulo Núncio (ex-secretário de Estados dos Assuntos Fiscais, ex-sócio da Morais Leitão e actual líder parlamentar do CDS-PP).