A internacionalização da nossa economia privilegiou historicamente a via marítima e o relacionamento ultramarino, beneficiando de contextos geopolíticos favoráveis ao poderio anglo-saxónico e protegendo-se dos poderes continentais, exceto em curtos períodos de funestas consequências, aliás. E foi com este enquadramento que se fizeram tentativas de arranque de moderno crescimento económico, no século XIX e em meados do século XX. Mas, encerrado o longo ciclo colonial e sem “Commonwealth lusófona”, o nosso tempo económico é agora europeu e nada mais.

A Europa a que acostámos definitivamente tem vindo a definir uma agenda económica sustentada no compromisso político tradicional entre democratas-cristãos e sociais-democratas, agora alargado aos liberais.

Esta agenda está sintetizada no mantra da “sustentabilidade competitiva”, que é suportado em quatro pilares. Apresenta-se como tendo sido sempre o cerne da chamada economia social de mercado da Europa, e aponta para um modelo económico capacitado por tecnologias digitais e limpas, que quer fazer da União Europeia (UE) um líder transformacional. Quanto aos quatro pilares, são eles: a sustentabilidade ambiental, a produtividade, a equidade social e a estabilidade macroeconómica, fortemente inter-relacionados e reforçando-se, desejavelmente, uns aos outros. (1)

Em todos eles, a economia da UE tem registado avanços e dificuldades, e Portugal neles tem sempre vacilado, como se analisa de seguida.

Sustentabilidade ambiental

A dimensão ambiental da sustentabilidade competitiva inspira estratégias europeias relativas ao clima e à energia (hidrogénio, energias renováveis offshore), ao combate às emissões de metano, em prol da biodiversidade, da economia circular, da poluição zero, e da mobilidade sustentável e inteligente. Desenvolveram-se também iniciativas de tributação verde para alinhar as políticas fiscais e climáticas da UE, querendo incentivar modelos de negócio verdes.

O quadro abaixo apresenta um indicador sintético dos impactos ambientais da economia: a produtividade carbónica, medida pelo rácio “Produto Interno Bruto (PIB) em termos reais por unidade de emissões CO2 relacionadas com energia”.

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Há 20 anos, o ponto de partida dos vários países europeus era diferenciado, variando entre a alta eficiência carbónica da Suécia (6,7 dólares/kg) e os modestos 1,8 dólares/kg da República Checa. A média europeia (4,26 dólares/kg) estava bem acima dos EUA (2,40 dólares/kg) e Portugal estava um pouco acima da média da UE (5,15 dólares/kg).

Nas duas décadas seguintes, a Irlanda, a República Checa, a Suécia e outros países nórdicos lideraram os ganhos de eficiência, com destaque para a primeira: partindo de um nível inferior ao de Portugal, têm hoje uma produtividade carbónica só superada pela Suécia e foi o único país a melhorar o índice no ano da pandemia; entretanto, Portugal progrediu em linha com a média europeia.

Neste pilar da agenda europeia, o fomento de modelos de negócio verde é decisivo para acelerar a transição das economias para a sustentabilidade ambiental. Neste século, a UE ampliou a vantagem a este respeito: cerca de 13% das tecnologias em uso são hoje relacionadas com o ambiente, contra 9% nos EUA, e há casos notáveis entre os Estados-membros. Destaca-se a Dinamarca, acima dos 20%, sendo notável a evolução da Alemanha, da República Checa e dos países nórdicos, bem acima dos 10%. Portugal regrediu neste domínio, depois de 2010, estabilizando abaixo dos 10% em 2017, ao nível do ano 2000. (2)

Produtividade

Este pilar é o motor incontornável da competitividade. De acordo com dados da OCDE (Green Growth Indicators), a Irlanda lidera os ganhos de produtividade, mais do que duplicando o valor do indicador entre 2000 e 2019, acompanhada pela República Checa e quase todos os Estados nórdicos. Alemanha, França, Grécia, Itália, Holanda, Espanha e Portugal registam ganhos modestos (mais preocupantes para os que partem de níveis iniciais mais baixos, como é o nosso caso). O conjunto da UE divergiu dos EUA, atrasando-se em cerca de 11 pontos percentuais no período.

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Que fatores estão a impulsionar o crescimento da produtividade do trabalho? O nível mais elevado de produção por unidade de força de trabalho é conseguido pela intensificação do uso do capital (capital deepening) e/ou através de uma maior eficiência global da combinação do trabalho e do capital, a chamada produtividade multifatorial.

A intensificação do uso do capital é a fonte principal do acréscimo de produtividade em Portugal, tendo a contribuição da produtividade multifatorial sido negativa e superior ao valor absoluto do capital deepening na maior parte daqueles anos, em contraste absoluto com o que se passou nos EUA, na Alemanha e, notavelmente, na República Checa. (Com este panorama nacional de baixa eficiência na utilização dos fatores produtivos, discutir a semana laboral dos quatro dias afigura-se, pelo menos, bizarro!)

O aumento da produtividade necessita de inovação tecnológica como de pão para a boca, e aí as assimetrias são grandes.

Portugal e Espanha regrediram no esforço de investimento empresarial em investigação e desenvolvimento (I&D), entre 2011 e 2017; mas a Grécia, a República Checa e a Itália cresceram muito. Os países nórdicos, a Alemanha e a França superam ou ombreiam com os EUA e o Japão. O investimento público tem, entretanto, vindo a reduzir a sua parte, em quase todos os países. Mas as instituições do ensino superior, muitas delas públicas e todas fortemente subsidiadas pelo Estado, têm papel assinalável, sobretudo onde o esforço privado é menor, embora tenda a declinar na maioria dos casos. Em Portugal, esta componente do investimento em I&D foi a única a crescer moderadamente na década passada, sem compensar, no entanto, as quebras das outras componentes. (3)

Equidade social

A transição verde e, sobretudo, a digital têm impactos sociais assimétricos, beneficiando grupos de elevadas habilitações, penalizando populações menos qualificadas e certas regiões, e aumentando desigualdades de género. A crise pandémica acentuou as assimetrias, fragilizando ainda mais o pilar da equidade social.

A transição digital implica substituir sistemas produtivos baseados em tarefas rotineiras por tecnologias digitais com forte automatização do que é repetitivo, libertando o trabalho para tarefas não rotineiras, mas que exigem qualificações mais elevadas. Os países, como Portugal, cujos sistemas exibem maior intensidade de tarefas rotineiras conhecem as maiores dificuldades de transição, dada a carência estrutural de qualificações profissionais adequadas à transição digital entre as suas populações ativas. (4)

As políticas ativas do mercado de trabalho e os sistemas de proteção do Estado social são da maior importância para mitigar os impactos negativos da transição digital. A educação, a formação e a qualificação profissional são promotoras da inclusão e amigas do crescimento económico; os sistemas de proteção social impedem que os menos qualificados fiquem para trás.

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As políticas seguidas nos vários países da UE apresentam combinações diversas de medidas passivas (prestações de desemprego e reformas antecipadas) e de medidas ativas de mercado de trabalho.

Existe uma diferença notória entre os países do Norte e os do Sul da Europa, com os primeiros a recorrerem cada vez menos aos esquemas de reforma antecipada e a reduzirem as despesas com as prestações de desemprego, privilegiando as medidas ativas. Ao contrário, Portugal (e não só) é um grande utilizador da reforma antecipada, perante as dificuldades em realizar o upgrade digital maciço dos seus recursos humanos. (5)

Um constrangimento importante da equidade social diz respeito ao envelhecimento demográfico. Tem expressão relevante na UE, e Portugal faz parte do grupo de Estados-membros mais envelhecidos.

Os ganhos sustentados da longevidade, combinados com a redução drástica da fecundidade desde os anos 1980, ditaram uma dinâmica de envelhecimento que levará Portugal a ter, previsivelmente, a idade média mais elevada da Europa (52,6 anos) a partir de 2050. (6)

Sendo assim, o envelhecimento ativo e saudável da população portuguesa é imperativo, para limitar a pressão do envelhecimento demográfico sobre os cuidados de saúde e de longa duração e seus efeitos nas finanças públicas do Estado social. Todavia, as necessárias políticas de mercado de trabalho pró-envelhecimento ativo solicitam a superação do défice atual de políticas de recursos humanos das empresas capazes de aproveitar todo o potencial dos trabalhadores mais velhos, o que se tem revelado um círculo vicioso de difícil resolução.

Estabilidade macroeconómica

A Comissão Europeia tem afirmado que a UE deve aumentar ainda mais a estabilidade da sua economia como condição prévia para garantir a resiliência contra choques futuros (7). Assim, garantir a resiliência económica e social contra choques inesperados, como aquele que vivemos com a covid-19, deve ser compatibilizado com finanças públicas mais amigas do crescimento.

Para monitorizar o desempenho macroeconómico dos Estados da UE, está instituído um mecanismo de alerta sobre a evolução dos desequilíbrios e dos riscos emergentes. Estão bem identificados os principais desafios à estabilidade, com expressão desigual nos Estados-membros; relativamente a Portugal, a Comissão “regista desequilíbrios macroeconómicos relacionados com os elevados volumes de passivos externos líquidos e das dívidas pública e privada, mantendo-se os empréstimos não produtivos a um nível elevado, num contexto de baixo crescimento da produtividade”.

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No painel de avaliação atualizado a 2020, vários indicadores estão acima dos seus limiares indicativos, designadamente a posição líquida de investimento internacional (PLII), as dívidas pública e privada, o crescimento dos preços da habitação, o crescimento do custo unitário do trabalho (CUT) e a taxa de atividade. (8)

Razão do desassossego

Ancoradas definitivamente na Europa, conseguirão as elites portuguesas superar as recorrentes incapacidades de desenvolvimento sustentado que têm marcado a nossa história?

No passado, o país falhou no arranque económico por “efeito do pouco conhecimento dos negócios, de pouca grandeza de alma e de excessiva cobiça de ganhar depressa e muito, empregando pouco capital e fazendo poucos esforços de vontade e de inteligência” (como resumiu Andrade Corvo em 1861).

A democracia não estabilizou ainda um modelo de desenvolvimento sustentável. Houve uma espécie de neofontismo, com autoestradas, energias renováveis, promessas de TGV, ensino massificado da Língua Inglesa e sensibilidade social q.b., tudo com financiamento europeu, que a crise das dívidas soberanas e o ajustamento de 2011-13 puseram em causa.

De então para cá, houve reposição de rendimentos e um plano de fomento (Costa e Silva) logo arquivado, e apenas regenerado no PRR submetido e aprovado pelo Conselho da União Europeia.

Parece, no entanto, continuar a faltar uma clara vontade política desenvolvimentista suportada por uma coligação social reformadora capaz de impulsionar todos os quatro pilares da agenda económica europeia que é também a nossa (o que poderá resultar do “aumento da proporção do segmento ‘consumo’ na estrutura social do eleitorado e, por conseguinte, a crescente dependência da distribuição originada no Estado”, como sugere Vítor Bento (9) em ensaio recente?). Razão de sobra para um continuado desassossego a respeito do desenvolvimento de Portugal.

1. European Commission, Annual Sustainable Growth Survey 2022, COM (2021) 740 final.

2. Cf. OCDE, Green Growth Indicators