A reforma das pensões de 2007, levada a cabo pelo actual ministro do Trabalho e da Solidariedade quando José Vieira da Silva ocupava a mesma pasta no Governo de José Sócrates, fez alterações “importantes para o reforço da sustentabilidade” do sistema previdencial, mas não encontrou uma “solução duradoura”, considera a presidente do Conselho das Finanças Públicas (CFP), Teodora Cardoso.

A poucas semanas de terminar o mandato à frente do organismo independente de fiscalização da sustentabilidade das finanças públicas, a economista assina um artigo — uma publicação ocasional do CFP, aprovada pelo Conselho Superior — no qual trata as perspectivas de sustentabilidade da Segurança Social. Defende ser preciso encontrar um caminho duradouro, com um pilar de capitalização do sistema, embora admita não existirem “soluções milagrosas”.

Para Teodora Cardoso, Portugal “começou bem, com a reforma do sistema de pensões de 2007, embora esta tenha ficado aquém do necessário”. “A continuada concentração política – e orçamental – nos resultados de curto prazo produziu o efeito oposto ao desejável em matéria de sustentabilidade financeira do país, enquanto as questões de fundo, relativas à demografia e à produtividade continuavam a degradar-se.”

O sistema de pensões português assenta no modelo de repartição, em que as contribuições e quotizações pagas pelos trabalhadores e empresas servem para garantir o pagamento actual das pensões e outras prestações (subsídio de desemprego, de doença, parental, por exemplo).

Apesar do debate que existiu em 2007 sobre as “vantagens e inconvenientes do sistema de repartição relativamente ao de capitalização”, o Governo de então manteve “integralmente a opção pelo primeiro, embora com alterações paramétricas importantes para o reforço da sustentabilidade do sistema”, da flexibilização da idade da reforma à criação de incentivos para o prolongamento da vida activa, “nomeadamente através da introdução do ‘factor de sustentabilidade’ e do agravamento da penalização pela antecipação da reforma”.

No entanto, diz, o sistema das pensões permaneceu na prática “concentrado no sector público, continuando a exigir um elevado nível de contribuições”. De fora ficaram “estímulos ao desenvolvimento do sistema complementar” e, acentua Cardoso, “não se observaram esforços, nem no sentido de consciencializar as famílias quanto à sua necessidade, nem de reforçar os meios à sua disposição para o efeito”.

Baixa poupança

Com a crise económica e o acentuar das dificuldades orçamentais, a pressão sobre o rendimento disponível das famílias exacerbou-se e isso conduziu ao mesmo tempo a uma redução do “estímulo da política fiscal à poupança voluntária, em particular no caso dos PPR [Planos de Poupança Reforma]”.

A economista recorda “os baixíssimos níveis atingidos pela taxa de poupança em Portugal” e vê, sem surpresa, que com a crise “o sistema complementar estagnasse, em especial no que respeita à componente de capitalização”, cujo peso, vinca, é “insignificante”.

Para o afirmar, cita os últimos números publicados pelo Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, segundo os quais “o regime público, através do Fundo dos Certificados de Reforma, contava, no final de 2017, com 7619 aderentes e dispunha de uma carteira de 43 milhões de euros, quando “ao mesmo tempo, os PPR, embora permanecendo um produto importante de aplicação voluntária de poupança, ascendendo ainda a cerca de 14 mil milhões de euros, entraram em declínio, face às condições do mercado e à ausência de estímulos”.

Quando diz que o sector público é, quase em exclusivo, o “garante dos direitos das famílias associados a pensões”, recorre a dados de 2015, quando um “exercício coordenado pelo Eurostat e, em Portugal, levado a cabo em colaboração pelo INE e pelo Banco de Portugal” estimou que esses direitos eram nessa altura “cerca de 584 mil milhões de euros, equivalendo a 325% do PIB, um valor ligeiramente inferior à média da UE, mas cuja responsabilidade se concentra no sector público, ampliando significativamente a relativa aos cerca de 125% do PIB correspondentes à dívida pública”.

Informação “confusa”

Para a presidente do CFP, “uma solução duradoura para o financiamento das pensões terá de implicar a racionalização integrada do sistema, incluindo um pilar de capitalização, de contribuição definida”, Isso, diz, deixa aos beneficiários “uma parcela de risco” que deve salvaguardar os mais vulneráveis. E para que os cidadãos “possam em consciência e com eficácia assumir esse risco, as políticas têm de ser transparentes e previsíveis”. E para isso é preciso que o Estado garanta que os cidadãos têm acesso a informação “independente, facilmente acessível, completa e actualizada sobre as perspectivas que se oferecem e sobre os resultados das medidas tomadas”.

Numa chamada de atenção aos legisladores, a economista considera que a “opção por frequentes alterações paramétricas ou de fontes de financiamento e por intenções insuficientemente fundamentadas, acompanhadas de informação escassa e confusa, apenas acentua a perda de confiança e agrava os riscos”.

Para a economista é preciso actuar sabendo que “haverá outros desenvolvimentos futuros que não somos capazes de prever ou de avaliar”, pelo que é “necessário tê-los em conta quando se tomarem decisões neste momento. “A nível das políticas públicas, a forma de o fazer consiste, primeiro, em os governos manterem margem de manobra orçamental suficiente para lhes fazer face quando ocorrerem. E consiste sobretudo em garantir a confiança nas instituições, graças a informação transparente e actualizada que permita aos cidadãos, a nível individual, tomar decisões responsáveis, tendo em conta o que o futuro pode reservar-lhes”, afirma.

É a fechar o artigo de 30 páginas que a economista escreve: “Não existem soluções milagrosas, mas dispomos de vasta literatura e informação sobre estes temas e sobre a experiência de outras economias que há muito os têm tratado”. O exemplo da Suécia citara-o algumas linhas antes, por, no início dos anos 1990, em resposta à crise económica, o país ter adoptado um “conjunto de reformas institucionais e estruturais, incluindo as do enquadramento orçamental e do sistema de pensões, tendo-se este aproximado muito do modelo preconizado pelo Banco Mundial”, que se baseava em dois pilares (os dois de participação obrigatória, “um gerido pelo Estado e financiado por impostos e outro integralmente capitalizado, gerido por entidades privadas, podendo este último ser “complementado por um pilar de participação voluntária”.

Em Portugal, acredita a economista, “falta transcender a ideia do Estado paternalista que a si próprio se considera omnisciente, omnipotente e benévolo, e que sempre encontra a quem atribuir a responsabilidade pelas suas falhas.” Olhando para o financiamento das pensões, diz, as decisões e os riscos têm de ser partilhados: “O Estado não pode por si só eliminá-los e não cumpre a sua missão se criar a ilusão de que tal é possível. Porém, pode – e deve – criar condições para os minimizar e para garantir a sua partilha tão equitativa quanto possível, únicos meios eficazes de salvaguardar os mais frágeis.”

Ao longo do artigo, a economista insiste na necessidade de o Estado ser transparente na informação prestada aos cidadãos. “Como o Banco Mundial sublinhava e a experiência portuguesa confirma, a opção pelo gradualismo não dispensa condições importantes. A primeira consiste na capacidade financeira do Estado e da segurança social para suportar encargos que só gradualmente se reduzem. A segunda [condição] exige total transparência da política, permitindo a todos compreender e avaliar as opções que se lhes colocam, a tempo de ajustar os seus comportamentos em conformidade.”