As regras orçamentais da Zona Euro são muito complexas. Desde 2010, diversos regulamentos e Tratados Intergovernamentais, nomeadamente, o Six-Pack, o Two-Pack e o Tratado Orçamental (Pacto Fiscal Europeu), reforçaram, de forma radical, as regras orçamentais da Zona Euro introduzindo, além das conhecidas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento dos limites ao défice de 3% do PIB e à dívida pública de 60% do PIB, outros limites mais apertados.

As regras orçamentais da Zona Euro são muito complexas. Desde 2010, diversos regulamentos e Tratados Intergovernamentais, nomeadamente, o Six-Pack, o Two-Pack e o Tratado Orçamental (Pacto Fiscal Europeu), reforçaram, de forma radical, as regras orçamentais da Zona Euro introduzindo, além das conhecidas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento dos limites ao défice de 3% do PIB e à dívida pública de 60% do PIB, outros limites mais apertados.

Das novas regras e limites orçamentais destaca-se a obrigatoriedade de: reduzir, em cada ano, a dívida pública acima de 60% do PIB em 1/20 avos; atingir, em cada ano, um défice estrutural de 0,5% do PIB ou estar numa trajectória de convergência para esse objectivo; fazer convergir o saldo orçamental a uma taxa suficientemente rápida para um Objectivo de Médio Prazo (do inglês, MTO), em teoria, definido por cada país, mas, na prática, condicionado por “objectivos mínimos” definidos pela Comissão Europeia; não exceder um limite à taxa de crescimento nominal da despesa pública. Simultaneamente, foram definidos procedimentos sancionatórios mais apertados e quase automáticos caso um país membro não cumpra as regras e limites orçamentais.

A Direcção-Geral de Economia e Finanças (DG ECFIN) da Comissão Europeia actualiza em cada ano um documento que designa – diga-se, com algum mau gosto – por Vade Mecum, onde não somente é feita a síntese das regras e dos procedimentos que orientam a DG ECFIN na monitorização da política orçamental dos países membros, como são complementadas e interpretadas essas regras. Vade Mecum é latim e significa “vai comigo”, designando guia ou manual que se tem de ter sempre à mão.

O Vade Mecum não deveria ter força legal. Mas tem.

O Vade Mecum da Comissão Europeia obriga ao empobrecimento

Uma das ideias prevalentes durante a crise do euro de 2010-2011 é a de que Portugal vivia acima das suas possibilidades e que “todos” os portugueses teriam de empobrecer. Por isso, os dois anteriores governos negociaram com a troika o corte de salários e pensões, com o Governo PSD-CDS a parecer abraçar convictamente essa causa.

Mas uma das novas regras orçamentais da Zona Euro (Six-Pack de 2011) especificadas no Vade Mecum determina, no caso português, de forma complexa, mas na realidade arbitrária, que a despesa pública, “líquida” da despesa com juros e de alguns itens discricionários de despesa e receita, só pode crescer a taxas nominais muito baixas: 0,1% em termos nominais ao ano, em 2017. Esta taxa varia de ano para ano de acordo com uma fórmula complexa que depende do défice actual, da taxa de crescimento potencial de longo prazo estimada pela Comissão Europeia, do MTO acima referido e de uma trajectória para esse MTO também definida pela Comissão Europeia.

Se parece complexo e confuso é porque deliberadamente o é. O objectivo quase parece ser: causar o desinteresse das pessoas para um tema que tem um enorme impacto nas suas vidas.

A regra que limita o crescimento nominal da despesa pública obriga, na prática, no mínimo, ao congelamento, se não à redução, em termos nominais, da despesa pública com pessoal e com pensões.

Com efeito, só se prevê uma solução: o Governo teria de aumentar as receitas fiscais, de forma permanente, para suportar uma taxa de crescimento superior da despesa pública. É difícil conceber, no entanto, que o Governo aumente os impostos para financiar o aumento de salários de funcionários públicos e, em menor grau, de pensões. Ou seja, o Vade Mecum obriga, no caso português, à redução em termos reais e, eventualmente, em termos nominais, de salários de funcionários públicos e pensões, isto é, obriga à continuação do “empobrecimento”, até que os responsáveis da DG ECFIN decidam que os salários e pensões em Portugal já caíram o suficiente.

As regras orçamentais da Zona Euro e a forma como são interpretadas no Vade Mecum da Comissão Europeia consubstanciam um menu a la carte, que permite e até exige a criação de regras e objectivos completamente diferentes para a política orçamental de diferentes países membros numa perversão do princípio basilar de que todos somos iguais perante a lei.

Uma mini-crise política da “geringonça”?

Não deveria, por isso, surpreender que seja este o detalhe tecnocrático a marcar a agenda política nacional no presente e a originar uma potencial crise política e social em Portugal. De facto, é a restrição ao aumento nominal de salários de funcionários públicos e pensões, e não a evolução do défice público ou da dívida pública, que condicionam a actual proposta do Orçamento do Estado de 2019 do Governo e que o induz a disponibilizar uns ridículos 50 milhões de euros para aumentos salariais na função pública. O Governo, que está preparado para gastar 11 milhões de euros por ano com a Web Summit (em conjunto com a Câmara Municipal de Lisboa) e que transfere 150 milhões de euros para abater dívida tarifária do Sistema Eléctrico Nacional (SEN) (em benefício de empresas de produção eléctrica e de detentores de créditos tarifários, com eventuais reflexos favoráveis na factura para o consumidor final), somente está disposto a aumentar os salários dos funcionários públicos em cinco euros por mês, após nove anos de congelamento dos salários. Uma posição que provavelmente será politicamente insustentável para o Governo.

O Governo sob a ameaça de sanções, apesar de défice “tecnicamente” zero?

Em 2018, o défice poderá ser (tecnicamente) zero, a dívida pública acima de 60% do PIB irá cair mais de 1/20 avos e o saldo estrutural deverá também melhorar os igualmente “exigidos” 0,6% do PIB, apesar de o Governo dar mostras de pretender utilizar o desvio favorável para despesa adicional extraordinária, não recorrente, como é a amortização de dívida tarifária. Face a este desempenho orçamental poder-se-ia julgar que o país se afastou definitivamente da ameaça de aplicação de sanções económicas de um passado não tão longínquo como isso. Contudo, não é assim.

De facto, embora o Governo antecipe uma significativa melhoria do saldo orçamental e uma queda significativa do nível de dívida pública em 2019, cumprindo os três principais critérios orçamentais da Zona Euro, o quarto critério – o limite à taxa de crescimento da despesa pública “líquida” – aparenta estar em risco, tanto em 2018 como em 2019, como já esteve em 2017.

Em consequência, a Comissão Europeia poderá considerar que o não cumprimento da regra do aumento da despesa pública constitui um “desvio significativo” (se o desvio na taxa de crescimento da despesa for superior a 0,5% do PIB), exigir alterações à proposta do Orçamento do Estado e até recomendar a abertura de um Procedimento por Desvio Significativo e a aplicação de sanções (que poderia, em última instância, resultar na obrigação de constituir um depósito remunerado com juros). É difícil conceber que o faça, num momento em que, em comparação, o governo italiano propõe não uma redução do défice, mas um aumento de 1,6% para 2,4% do PIB.

No entanto, essa constitui uma possibilidade teórica que sem dúvida influencia o actual comportamento do ministro das Finanças e do Governo.

Um Vade Mecum demoníaco ou simplesmente maquiavélico?

Há várias forças em movimento na Zona Euro, que procuram implementar alterações na política económica e orçamental – nacional e europeia. Com poucas mas notáveis excepções, essas alterações têm vindo a reforçar o colete-de-forças, e de regras, em que se encontram economias periféricas, como a portuguesa.

De um modo geral, as regras impostas neste processo de construção da Zona Euro não são isentas. São uma forma de concorrência económica em que a “competição” entre países membros e empresas se ganha nos detalhes da secretaria, enquanto opinadores nacionais se digladiam na praça pública sobre as culpas nacionais do sucedido. Dividir para reinar, como diria Maquiavel ao Príncipe!

Um tema a seguir.