1. Sistema

1. Sistema

•  O sistema de defesa da floresta contra incêndios associa duas componentes, sem conseguir isolar as iniciativas orientadas para cada uma: defesa de pessoas e bens e protecção da floresta. Reconhece-se a dependência das duas situações, mas defende-se a segmentação estratégica das duas componentes ao nível das políticas, dos objectivos, das especializações e, tanto quanto possível, dos agentes intervenientes nas duas áreas, sobretudo na fase do ataque ampliado. Reconhece-se que, em termos operacionais, os dois tipos de intervenção deveriam recorrer a especificações técnicas e a modalidades de combate diferentes.
   
• Defende-se o ajustamento do sistema, passando a designar-se Sistema Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais, com duas componentes: o Gestão de Fogos Rurais, orientado para os espaços florestais, e o Protecção Contra Incêndios Rurais, abrangendo as pessoas e bens.
   
• No novo quadro, que se deseja estabilizado, defende-se que os elementos das diversas estruturas, designadamente dos operacionais profissionais (FEB e GIPS, para além dos operacionais da ANPC) devem acompanhar e/ou participar nas acções de prevenção estrutural, designadamente nas intervenções de gestão de combustíveis.
   
• As diversas componentes deste sistema deverão ser objecto de avaliação periódica. Reconhece-se o interesse das avaliações recentemente realizadas ao Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios e ao desempenho dos Sapadores Florestais. Mas o sistema de combate da ANPC, integrando a diversidade de agentes, e a articulação do conjunto das suas componentes tem estado arredada de uma avaliação externa.
   
• Deve realizar-se uma avaliação global ao sistema, integrando naturalmente a análise da eficiência dos investimentos efectuados no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.

2. Conhecimento

• Como se afirmou no início deste Sumário Executivo, o Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios carece de uma forte incorporação de conhecimento. Muitas das decisões são tomadas apenas com base em conhecimento empírico e baseadas em percepções normalmente questionáveis.
   
• A integração do conhecimento com a acção deverá ser uma trave mestra na organização futura do sistema. O aproveitamento das melhores condições para o combate, a fluidez da informação técnica do IPMA, a capacidade de interpretar a complexidade das situações, a integração de especialistas de análise do fogo, assim como a intervenção de operacionais profissionais especializados convergem num fluxo onde o conhecimento deverá ser o factor privilegiado de conjugação. Nesse sentido pode afirmar-se que os mecanismos de simulação e de apoio à decisão estão em estado incipiente e não têm permitido dar suporte qualificado às intervenções operacionais.
   
• Ainda no domínio do conhecimento, é fundamental que a capacidade e os recursos da investigação científica instalados em instituições nacionais, designadamente em universidades e nos laboratórios de Estado, seja confrontada, mobilizada, utilizada e integrada em programas de investigação aplicada que associem empresas, associações, forças operacionais profissionais e centros de investigação. O tradicional desajustamento entre a investigação e a solução concreta das problemáticas nacionais deve, também neste sector, ser ultrapassado, garantindo uma crescente incorporação do conhecimento nessas problemáticas.
   
• Domínios como a gestão do fogo, incluindo o comportamento de fogos extremos, os modelos de ordenamento e de silvicultura preventiva, os instrumentos e aplicações de apoio à decisão, os projectos na área da meteorologia são alguns dos aspectos que devem corresponder a linhas de I&D a estruturar no futuro. É neste quadro que se avança com a proposta de criação de um Laboratório Colaborativo, impulsionado por empresas e outras entidades florestais, permitindo estruturar um programa especial dedicado, integrando linhas de investigação aplicada e proporcionando soluções adequadas aos problemas relacionados com o SNDFCI.

3. Recursos Humanos

• Este capítulo é crítico e constitui um dos bloqueios maiores do sistema nacional de defesa da floresta contra incêndios. O deficit de conhecimento no sistema é também o resultado da fragilidade com que os diversos agentes interpretam os acontecimentos, utilizam as informações e manipulam os instrumentos (sobretudo as aplicações de simulação). Por esse motivo, um esforço enorme de qualificação deverá ser introduzido no sistema, através da fixação de perfis profissionais adequados às diversas funções e da formação exigida para a respectiva integração. Neste domínio, o sistema português deveria integrar o perfil de qualificações europeu, que permite a definição de conteúdos funcionais associados às diversas funções previstas na protecção civil.
   
• As modalidades de selecção dos operacionais para lugares de comando deve ser realizada por concurso, prevalecendo-se as regras de selecção de dirigentes superiores previstas na administração pública.
   
• A capacidade de proporcionar formação e as estruturas que permitem concretizar essa função têm igualmente de se integrar no desafio da qualificação do sistema. Os diversos domínios da protecção civil e da defesa da floresta contra incêndios correspondem a áreas muito pouco integradas no sistema educativo nacional. O patamar do 12.º ano não é exigido em muitas das funções e o nível superior está desvalorizado por via da oferta de graus estruturados de forma muito pouco comprometida com as problemáticas reais. Neste domínio impõe-se uma reformulação completa, admitindo áreas de formação profissional e tecnológicas inseridas nas opções profissionais do ensino secundário e nos cursos superiores não conducentes a grau (TeSP). O carácter profissional das formações superiores aconselhariam o seu desenvolvimento no sistema politécnico, embora a estruturação de pós-graduações deva ser conduzida com o apoio activo de instituições de referência estrangeiras.
   
• A Escola Nacional de Bombeiros, integralmente financiada por recursos públicos, deverá ser integrada no sistema educativo nacional, transformando-se numa escola profissional e orientando a sua acção prioritariamente para perfis profissionais acreditados. A oferta actual de cursos de curta e muito curta duração, deverá ser avaliada e eventualmente reformulada, explorando as modalidades de ensino a distância.

4. Ordenamento e Gestão

• Deverão criar-se mecanismos que garantam a intervenção num espaço, de largura a definir para cada caso – actualmente está regulamentado em 100 metros – à volta dos aglomerados que assegure pela sua ocupação (pela carga reduzida e descontinuidade do complexo combustível), uma reduzida intensidade do fogo e a protecção das habitações e de outros bens. Devem ser promovidos usos do solo que reduzam a intensidade do fogo e o risco de propagação para edificações e utilizadas espécies de baixa inflamabilidade, com elevado teor de humidade nos períodos secos, ou que promovam o desenvolvimento de complexos vegetais de reduzida combustibilidade. Estas medidas devem privilegiar a minimização das intervenções de manutenção não produtivas, a promoção de actividades humanas de manutenção e as culturas agrícolas de sequeiro ou regadio – anuais ou perenes - desde que os proprietários ou quem a eles se substitua tenha capacidade para a sua gestão e manutenção.
• Os utilizadores do espaço florestal deverão ser mobilizados para uma intervenção que instale formações arbustivas ou arbóreas com menor combustibilidade e da adopção de práticas que reduzam o risco de incêndios e ajudem a mitigar o problema.
   
• Deverá proceder-se a uma reformulação da Autoridade Florestal Nacional nos seus princípios, forma e capacidade de actuação, preocupada com a regulação do sector florestal em geral e focalizada na gestão das áreas sob regime florestal e na prevenção estrutural.
   
• As organizações representativas das entidades privadas no sector devem concorrer para apresentar alternativas de utilização e de gestão aos proprietários.
   
• Promoção da compartimentação das manchas florestais puras através de 19 plantações novas, ou reconversões, ou ainda adensamentos, com outras espécies arbóreas ou arbustivas de baixa inflamabilidade/combustibilidade ou plantadas em faixas de alta densidade, promovendo um efeito de barreira por quebra da continuidade de combustível ao nível do solo.
   
• Reconhece-se que povoamentos puros ou mistos de pinheiro bravo ou eucalipto sem redução efectiva da carga de matos no seu interior conduzem, em situações de secura, a incêndios de grande intensidade com elevada possibilidade de projecções de focos secundários a grandes distâncias. Para estas duas espécies a regra é a da gestão do combustível no sub-bosque. Sem combustível no seu interior estas florestas, em vez de um problema sério, podem fazer parte da solução.
   
• As melhores soluções de ordenamento para a mitigação dos incêndios florestais passam pela diversificação da floresta e a utilização de espécies que conduzam a formações menos combustíveis, nomeadamente das folhosas de folha caduca, como os carvalhos, castanheiros ou outras folhosas, por terem um grande teor de humidade. Estas espécies não são propícias a fogos de copas e devem, portanto, ser consideradas em misturas com outras espécies ou em áreas estratégicas para contrariar a fácil propagação dos incêndios. No Pinhal Interior modelos de silvicultura apropriados com Sobreiro e com Medronheiro têm também demonstrado fazer parte integrante de uma solução em que a diversificação da floresta tem de ser um objectivo.
   
• Deve dar-se uma redobrada atenção à finalização, a curto prazo, dos novos Programas Regionais de Ordenamento Florestal, os quais podem ser utilizados para que, a partir do conhecimento dos últimos dados do Inventário Florestal Nacional (a aguardar publicação), se revejam as metas inicialmente estabelecidas no sentido de possibilitar que a nível da Região PROF e dos concelhos, sejam cada vez mais incorporadas as questões associadas aos incêndios florestais. As suas propostas deverão ser integradas nos Planos Directores Municipais e ser alvo de maior proximidade e acompanhamento do ordenamento florestal pelas entidades municipais.
   
• Criação de programa específico que compense a perda de rendimento por alguns anos para a criação de florestas de carvalhos, castanheiros e outras folhosas. Este programa deverá incentivar os proprietários e gestores florestais a optarem por estas espécies que a médio e longo prazo poderão ser ainda mais rentáveis do que as actuais alternativas e com menor perigo de incêndio para as próprias florestas e para as aldeias existentes nos espaços florestais.

5. Protecção Civil

• As considerações sobre a valorização e protecção do Posto de Comando Operacional (PCO) resultam sobretudo do desempenho associado a algumas ocorrências, nas quais o PCO viu-se frequentado por inúmeras pessoas, autoridades, representantes de entidades e membros de órgãos de comunicação social, numa presença que perturba drasticamente as funções de comando e a capacidade de reflexão e de frieza que se tem de ter para tomar, em momentos sucessivos, as decisões mais adequadas. A presença na área do PCO das diversas entidades que concorrem para a eficácia das operações de socorro está prevista em espaços dedicados, pelo que o próprio PCO tem de ser valorizado, protegido e remetido, de forma focalizada, para as suas funções.
   
• A primeira intervenção, designada por ATI, tem sido incrementada nos últimos anos, atacando uma fase em que os incêndios são mais facilmente controláveis. Necessita de maior profissionalização nos agentes disponíveis para esta intervenção. Necessita ainda de um padrão flexível de pré-posicionamento e a colocação no território de forma criteriosa, em função da visibilidade, do risco estrutural e meteorológico, das acessibilidades, e dos meios existentes na região.
   
• A intervenção mais musculada, designada por ATA, obriga igualmente ao reforço das forças profissionais, designadamente dos GIPS e das FEB. Reconhecendo-se que estas forças deverão estar disponíveis para todas as emergências (e não só para os incêndios florestais), deverá encontrar-se a justa medida para conciliar reforço numérico e especialização.
   
• A prudência no que respeita a eventuais maiores investimentos no combate aos incêndios florestais aconselha, previamente a qualquer decisão com implicações financeiras, à adopção de medidas que conduzam a uma maior preparação destas forças, a uma disposição no território mais racional, à afectação de meios rápidos de deslocação e ao reforço da especialização, tendo presente os diversos teatros de operações para os quais podem ser chamadas.
   
• Perante a dimensão e a gravidade que estas ocorrências poderão, no futuro, atingir, será útil criar uma bolsa de peritos, nacionais e internacionais, que poderão ser mobilizados em caso de operações de socorro de extrema gravidade.
   
• A rede SIRESP foi objecto de críticas relativas à sua eficácia. A destruição pelo fogo de algumas das suas ligações e a inexistência de soluções de redundância com a mesma qualidade colocaram dúvidas relativas à solidez da rede. E se a redundância constitui um problema que pode ser solucionado através da possibilidade de ligações via satélite (apenas para determinadas zonas e períodos de tempo), o potencial da rede SIRESP não foi totalmente explorado (parametrizações para concentrar capacidades ou maior densidade de estações móveis).
   
• Paralelamente, o Relatório recorda que a rede SIRESP está baseada em tecnologia (2G) que pode ser considerada obsoleta, não evoluindo para as novas tecnologias baseadas no 3G ou ainda no 4G. A solução futura, exclusivamente nacional ou encontrada no âmbito da cooperação europeia, deverá ser oportunamente explorada.
   
• O sistema de registo e controlo de informações da ANPC deverá evoluir para um sistema desmaterializado, registando de forma automática as comunicações e as informações e evitando perturbações que a operação manual pode introduzir.
   
• Finalmente uma recomendação é desenvolvida, orientada para o reforço do papel das Forças Armadas no sistema de Protecção Civil. O seu desempenho em acções de prevenção (patrulhamento e realização de medidas estruturais), de logística (no momentos de combate aos incêndios florestais), de rescaldo e de vigilância de reacendimentos é fundamental. A criação recente do Regimento de Apoio Militar de Emergência pretende mobilizar as diversas capacidades das Forças Armadas para operações de socorro e de emergência, havendo, no caso dos incêndios florestais, um campo alargado de áreas de intervenção para as quais as Forças Armadas deverão estar vocacionais.

6. Populações

• A sociedade portuguesa tem um distanciamento cultural em relação à floresta que urge ultrapassar. Por esse motivo, Portugal regista um elevadíssimo número de ignições por ano, valor que é seis vezes superior ao registado em Espanha e 19 vezes superior ao da Grécia. Neste domínio propõe-se a revisão da estratégia nacional de prevenção de ignições, convidando a comunicação social a desempenhar um papel pedagógico na área da prevenção e a montar um sistema de avisos automáticos e generalizados que permitam impedir ou, quando muito, reduzir o desproporcionado número de ignições que anualmente é registado.
   
• As populações são naturalmente as principais interessadas em que os impactos dos incêndios rurais sejam minimizados. É neste domínio que deverão ser reforçados os programas de sensibilização e de autoprotecção das populações e de rápido desenvolvimento e adopção de programas de protecção dos aglomerados baseados em princípios de subsidiariedade e de sustentabilidade das intervenções. Nesse sentido são propostas medidas e acções para a adopção de um programa de protecção de pessoas e bens contra fogos rurais, baseadas na criação e gestão de zonas de protecção aos aglomerados e na identificação de pontos críticos, de locais de refúgio e de pontos focais. As autarquias deverão constituir-se como entidades pró-activas na mobilização das populações para, com as comunidades, garantirem a adopção daquelas medidas.
   
• A criação de sistemas rotineiros de aviso e de alerta que tenham a maior cobertura possível no domínio da sensibilização das populações. As redes móveis e a comunicação social poderão desempenhar aqui um papel fundamental. Será interessante, e nalguns casos decisivo, a incorporação do conhecimento prático existentes ao nível das comunidades locais. As famílias, as empresas e os restantes utilizadores do território poderão associar as suas iniciativas, sejam elas pessoais ou profissionais, a uma melhor gestão do território.

7. Criação da Agência AGIF

Com base no que se constatou e de análises anteriores centradas no problema dos fogos rurais em Portugal, verifica-se a necessidade de adopção de princípios, frequentemente ausentes do nosso SDFCI [Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios], nomeadamente:

a) Reformulação do problema reconhecendo-se que as intervenções deverão ser assumidas de forma diferenciada, distinguindo-se, por um lado, a protecção de pessoas e de bens contra incêndios rurais e, por outro, da defesa da floresta contra incêndios;
b) transversalidade inter-sectorial imprescindível para suportar as estratégias de resolução da problemática dos incêndios rurais;
c) exigência de incorporação de conhecimento, de estratégia, de planeamento, de cooperação nas intervenções;
d) integração dos agentes locais na resolução dos problemas;
e) necessidade de monitorização, avaliação e transparência no funcionamento do sistema.

• Neste sentido é proposta a criação da Agência de Gestão Integrada de Fogos (AGIF), na dependência directa da Presidência do Conselho de Ministros. Composta por técnicos especializados nas várias temáticas dos incêndios florestais, será suportada por uma estrutura ligeira, com actuação no território.
   
• A proposta baseia-se nas entidades existentes e nos meios alocados, aproveitando as suas virtudes e colmatando os seus defeitos. As propostas de melhoria da eficácia têm em consideração os esforços financeiros e organizativos realizados no passado, numa perspectiva de rentabilização dos recursos, de eficiência de resultados, e do tempo necessário para a sua obtenção.
   
• Neste formato os recursos e organizações existentes mantêm a sua estabilidade organizacional, pelo menos numa fase inicial, garantindo-se que sejam, no futuro, colmatadas as principais lacunas ao nível do planeamento, da integração e interacção entre entidades e intervenções, da estratégia, inteligência e avaliação do sistema. Esta perspectiva de estabilidade e manutenção organizacional implica a criação de uma nova entidade hierarquicamente superior e com intervenção transversal e autónoma.
   
• Esta entidade garante a análise integrada do sistema e a sua articulação, e é actuante no território. Funciona como antecipadora e no apoio ao planeamento, à decisão e intervenção, no âmbito dos três pilares. Avaliza junto do poder político a informação e a monitorização sobre o funcionamento do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR). Utiliza as ferramentas técnicas mais evoluídas de apoio à decisão para a previsão e a intervenção. Assegura também a aplicação e o desenvolvimento dessas técnicas no âmbito da prevenção, da pré-supressão e da supressão e da imprescindível utilização das complementaridades destas componentes.
  
  Leia aqui o relatório na íntegra