Uma criança pobre que frequente a creche da Cáritas de Lisboa paga quase o triplo do que pagaria se frequentasse uma das creches da Cáritas de Coimbra, ou de muitas outras das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) espalhadas pelo país. Mas a creche da Cáritas de Lisboa não é um caso isolado. A existência de enormes disparidades nas mensalidades exigidas aos utentes dos diversos equipamentos das IPSS, incluindo creches e lares de idosos, é uma das marcas da chamada rede solidária. E, no entanto, todas as instituições que a compõem e têm acordos de cooperação com a Segurança Social, cerca de 4500, recebem o mesmo subsídio por cada utente dos seus estabelecimentos.
 
Mais: o Instituto da Segurança Social (ISS), em respostas escritas a perguntas do PÚBLICO, confirma que as instituições não estão sujeitas a quaisquer quotas que as obriguem a aceitar determinadas percentagens de utentes de cada escalão de rendimentos, nomeadamente de famílias mais pobres.
 
Contrariamente ao que muita gente pensa, o financiamento do Estado a estas instituições (mais de 1,2 mil milhões de euros por ano) não depende dos rendimentos dos utentes ou das suas famílias. O subsídio é atribuído por cabeça e é fixado, de dois em dois anos, nos protocolos estabelecidos entre os ministérios que tutelam o sector e as organizações que o representam.

Uma criança pobre que frequente a creche da Cáritas de Lisboa paga quase o triplo do que pagaria se frequentasse uma das creches da Cáritas de Coimbra, ou de muitas outras das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) espalhadas pelo país. Mas a creche da Cáritas de Lisboa não é um caso isolado. A existência de enormes disparidades nas mensalidades exigidas aos utentes dos diversos equipamentos das IPSS, incluindo creches e lares de idosos, é uma das marcas da chamada rede solidária. E, no entanto, todas as instituições que a compõem e têm acordos de cooperação com a Segurança Social, cerca de 4500, recebem o mesmo subsídio por cada utente dos seus estabelecimentos.
 
Mais: o Instituto da Segurança Social (ISS), em respostas escritas a perguntas do PÚBLICO, confirma que as instituições não estão sujeitas a quaisquer quotas que as obriguem a aceitar determinadas percentagens de utentes de cada escalão de rendimentos, nomeadamente de famílias mais pobres.
 
Contrariamente ao que muita gente pensa, o financiamento do Estado a estas instituições (mais de 1,2 mil milhões de euros por ano) não depende dos rendimentos dos utentes ou das suas famílias. O subsídio é atribuído por cabeça e é fixado, de dois em dois anos, nos protocolos estabelecidos entre os ministérios que tutelam o sector e as organizações que o representam.

A partir daí, são as instituições que determinam o valor a pagar pelos utentes, em função dos rendimentos dos agregados familiares, e de acordo com os critérios estabelecidos por cada uma delas. No caso das creches, a única limitação legal reside no custo médio real do serviço prestado. Ou seja: em teoria, nada impede que uma IPSS cobre às famílias a totalidade das despesas que tem com os utentes e receba ainda um subsídio mensal do Estado de 259 euros por criança, obtendo, assim, receitas superiores ao custo real dos serviços que oferece à comunidade.

Só na ausência de regras próprias, balizadas pelo custo real do serviço, é que as instituições são obrigadas pela Segurança Social a praticar preços variáveis entre os 15% e os 35% do rendimento per capita dos agregados familiares, consoante o escalão de rendimento, num total de seis, em que se situam.
 
Muitas IPSS adoptam esta tabela nos seus regulamentos, prescindindo da faculdade de estabelecer outros valores. Algumas contemplam também a possibilidade excepcional de reduzir, suspender, ou dispensar o pagamento das mensalidades em casos de graves carências económicas da famílias. As que levam mais a sério os seus objectivos de solidariedade social podem ter enormes dificuldades, por escassez de recursos. É o que sucede quando os preços praticados são particularmente favoráveis aos mais carenciados, sem que haja qualquer espécie de segregação na admissão desses utentes, e quando as instituições estão localizadas em bairros pobres.

“Desvios pontuais”?

O padre Lino Maia, presidente da Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS), organismo que tem cerca de 3000 filiadas, 41% das quais ligadas à igreja católica, sublinha: “É evidente que as IPSS devem privilegiar os mais carenciados. Essa é a sua única razão de ser. É por isso que ando neste mundo. Pode haver desvios pontuais, apesar das orientações da CNIS e da fiscalização por parte do Estado, mas não creio que sejam significativos.”

Os casos, que o PÚBLICO encontrou numa simples pesquisa na Internet (ver caixa), em que as mensalidades cobradas aos utentes mais pobres das creches atingem 40%, ou mais, do rendimento per capita são incompreensíveis para o líder da CNIS. “Pergunto-me com que base é que o fazem.”
 
O principal interlocutor do Governo nestas matérias sublinha, no entanto, que os “desvios” também podem ocorrer em desfavor das instituições. “Se todos os utentes são carenciados, a comparticipação familiar somada à do Estado pode ser insuficiente para assegurar a sua sobrevivência.” Em todo o caso, “as IPSS não são apenas entidades não lucrativas, são entidades solidárias que existem para as pessoas carenciadas”. Por isso mesmo, entende que não faz sentido a sua existência onde não há pobres, embora sustente que elas têm de ser inclusivas. “Se fossem só para os mais pobres estávamos a favorecer guetos.”
 
De acordo com o ISS, ao qual cabe o financiamento público e a fiscalização das IPSS, “a comparticipação financeira da Segurança Social às IPSS é fixada numa lógica de valor utente/mês, independentemente da situação financeira dos utentes”. Apesar de “não existir uma percentagem mínima de utentes de escalões mais baixos”, o ISS salienta que as instituições “estão obrigadas”, nos termos da lei, a “privilegiar as pessoas e os grupos social e economicamente mais desfavorecidos”.
 
Todavia, questionado repetidamente sobre a suficiência desta norma para garantir que a prioridade na admissão dos utentes mais pobres é uma obrigação das IPSS financiadas pelo Estado, o gabinete do ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social responde assim: embora tenham essa obrigação, “as instituições [com acordo de cooperação com a Segurança Social] podem seleccionar utentes (no processo de admissão) de outros escalões de rendimentos, por forma a assegurar a sustentabilidade e continuidade da resposta social”.
 
Contraditórias são, por outro lado, as explicações do ISS acerca da possibilidade de os normativos vigentes permitirem que as instituições admitam apenas crianças, no caso das creches, dos escalões superiores de rendimento, tornando-se assim entidades lucrativas. Numa primeira resposta, aquele instituto garantiu que “sempre que são detectadas [pelos seus serviços de fiscalização] situações em que uma instituição com estatuto de IPSS apenas selecciona utentes de escalões de rendimento mais elevados, as mesmas são objecto de recomendação no sentido da regularização desta situação, estando prevista, no limite, a possibilidade de extinção do estatuto de IPSS e a cessação do acordo de cooperação”.

Lei "não estabelece limites”

Sendo assim, quantas instituições foram detectadas em 2015 e 2016 em situação irregular por seleccionarem demasiados utentes dos escalões mais elevados e a quantas foi retirado o estatuto de IPSS por esse motivo?
 
A estas perguntas, o ISS, após muitas insistências, acabou por responder nestes termos: “A legislação em vigor não estabelece limites para a frequência de utentes com rendimentos mais elevados, sem prejuízo de caber às mesmas efectuar uma correcta gestão na admissão dos utentes, através de um equilíbrio entre a salvaguarda da sustentabilidade da resposta social [neste caso, a creche] e a obrigação de ‘privilegiar as pessoas e os grupos social e economicamente mais desfavorecidos’.”
 
Já no caso dos lares de idosos, o risco de desvio da finalidade solidária das IPSS parece mais reduzido. Isto porque, ao contrário do que sucede com as creches, a lei diz expressamente que, apesar de não haver limites para o valor da mensalidade cobrada aos utentes — a regra estabelece apenas que ela pode variar entre 75% e 90% do seu rendimento, seja ele qual for —, “o somatório de todas as comparticipações (utente, Segurança Social e familiar)” não pode exceder “o custo padrão [970 euros por mês] desta resposta social multiplicado pelo número de utentes em acordo de cooperação, acrescido de 15%”.

Truques para segregar

Mas não é só ao nível das mensalidades que se verifica uma grande disparidade no custo das respostas sociais das IPSS que têm acordos de cooperação com a Segurança Social — sejam elas creches, ou, com diferentes modos de cálculo e regras impostas pelo Estado, lares de idosos ou outros serviços. Também o preço da inscrição e/ou da matrícula, bem como o custo de diversos serviços complementares, contribuem para essa situação.
 
“A imposição de valores elevados nas inscrições e matrículas constitui muitas vezes um factor de segregação no acesso dos mais pobres às instituições”, afirma António Figueiredo, antigo dirigente de uma importante IPSS do concelho do Seixal. Salvaguardando sempre que “a maior parte das instituições são fantásticas”, este gestor e técnico oficial de contas reformado há muitos anos chama a atenção para o afastamento de outras em relação às suas finalidades solidárias.  
 
Já em 2011, altura em que presidia à União Distrital das IPSS de Setúbal, publicou na imprensa regional um artigo intitulado “Quando a economia solidária se torna apetecida”. Nesse texto, manifestava a sua “preocupação” pela existência de “algum oportunismo na exploração dos bens que deveriam ser colocados à disposição dos mais carenciados”.

Governo promete mudança

Lino Maia considera que, apesar de se ter mostrado “válido” até agora, o actual modelo do financiamento público e da comparticipação dos utentes “não é o ideal”. Uma hipótese “seria continuar a privilegiar os mais carenciados e no fim do ano, se necessário, o Estado cobrir a diferença”. O problema é que essa alternativa, como outras possíveis e às quais o Governo “é sensível”, também tem problemas. Um deles, nota o presidente da CNIS, é que a garantia de cobertura do défice por parte do Estado “poderia favorecer uma gestão deficiente”.
 
Defendida durante muito tempo por António Figueiredo, mas sem êxito, é a obrigatoriedade de admissão de um determinado número de utentes de cada um dos escalões de rendimento. “As quotas podiam ser interessantes, mas na prática tornam-se difíceis”, opina Lino Maia. Outra alternativa consiste num modelo de comparticipação estatal variável com os rendimentos dos utentes e não fixa como até agora. “É para aí que devemos caminhar, mas também é difícil”, diz. “Não é fácil encontrar uma solução eficaz e justa.”
 
Num estudo datado de Fevereiro de 2015, a investigadora Cláudia Joaquim, actual secretária de Estado da Segurança Social, deixou no ar alguma preferência por esta solução, embora não assumisse expressamente a sua defesa. Nesse trabalho, publicado pelo Observatório sobre Crises e Alternativas, do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, sete meses antes da sua entrada para o Governo, Cláudia Joaquim escrevia que “torna-se urgente a análise crítica do actual modelo de cooperação e respectivo modelo de financiamento, de forma a assegurar a sua transparência e eficácia, e a garantir que o princípio de diferenciação positiva [favorecendo os mais carenciados] é aplicado, quer no acesso, quer na determinação dos montantes das comparticipações familiares, em função dos recurso dos utentes e do seu agregado familiar”.
 
Apenas dessa forma, concluía, “será possível assegurar que a despesa pública com a cooperação entre o Estado e o sector solidário beneficia efectivamente os utentes e as famílias com menores recursos”. Passados dois anos o modelo mantém-se.
 
No início de Março, em resposta ao PÚBLICO, o gabinete do ministro do Trabalho e da Segurança Social informou que a “revisão legislativa do regulamento das comparticipações familiares”, visando “o equilíbrio entre a sustentabilidade económica e financeira das instituições, a par do efectivo reforço do princípio da diferenciação positiva enquanto pilar do modelo de cooperação”, estava prevista para o ano de 2016. Não tendo sido possível concretizar esse objectivo, acrescentou, “o compromisso mantém-se para 2017, a incluir no Compromisso de Cooperação para o sector social e solidário 2017/2018, que está em negociação com os representantes das instituições sociais”.
 
O compromisso de cooperação para 2017/2018 foi entretanto assinado a 3 de Maio. Mas não contempla qualquer alteração ao nível das comparticipações familiares. Limita-se a referir que essas alterações ocorrerão até ao final de 2017.

cerejopublico@gmail.com